鄭會霞：小城鎮是河南新興城鎮化發展的關鍵

鄭會霞：小城鎮是河南新興城鎮化發展的關鍵

鄭會霞，中共河南省委黨校副教授

河南的新型城鎮化是河南城鄉發展牽一發而動全身的焦點和關鍵。河南作為人口大省、農業大省，擁有近7000萬農業人口，構建更加合理的城鎮布局和城鎮體系，提升小城鎮在新型城鎮化中的戰略地位，推動農民向小城鎮就近就地、漸次有序轉移，對于提高廣大農民的生活水平和質量，推進新型城鎮化健康發展具有重大的現實意義。

小城鎮，能夠有效緩解大中城市的盲目蔓延、能耗過高、生態惡化以及道路交通與公共設施壓力，大大降低農民市民化的生活、財政與政策成本。推動小城鎮因地制宜的建設和發展，有利于推進“空間分散、時間有序、規劃分類、管理分級”的農民市民化進程。

小城鎮明確“五位一體”，“四個全面”戰略定位

對于農村的任何變革和發展，都必須建立在承認農村在現代化發展中具有重要作用的基礎上進行。然而，部分人士所倡導的現代化運動又從根本上否認了傳統農村在現代化過程中有政治、經濟、文化上持續存在的必要性。這種矛盾的發展理論使農村的撤村并莊現象愈演愈烈，也使大城市的發展毫無節制，從而導致農村和城市同步畸形發展，忽略了兩者之間的過渡與緩沖。小城鎮的發展與人口的遷移回流兩者起到一定良性互動、互相促進的作用。因此，小城鎮的發展既可解決大城市化帶來的問題，也可以解決農村的發展問題，集中體現了新型城鎮化的本真含義。

河南在推進新型城鎮化過程中，堅持大中城市與小城鎮協調發展戰略，強調“四化同步”和城鄉統籌。然而，由于城鎮化的理念偏差及大城市經營的利益驅動，使得城鎮化變成了“大城市化”，削弱甚至排斥了小城鎮化，導致小城鎮化對整個城鎮化貢獻率不高。存在著一定程度諸如“半城鎮化”“隱性城鎮化”“被城鎮化”“貴族化”等現象的城市病，且各種問題和矛盾日漸急劇。另外，由于缺乏有效措施和控制機制，在城鎮化宏觀整體布局上，還存在著大城市過度積聚、小城鎮發展無序、地區發展失衡、城市間關系不協調等問題。

在新型城鎮化過程中應進一步明確小城鎮的戰略定位，即按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的特色新型城鎮化道路。這有利于改變大城市與小城鎮在人才資本等資源方面的失衡狀況，完善整個中原地區的城鎮布局，形成發展協調、層次分明、功能互補、資源共享的城鎮體系，切實實現城鄉統籌、城鄉一體、互為補充、雙向互強。

小城鎮規劃既要強調要素驅動，又要強調制度先導

小城鎮規劃不僅是規劃理念和技術問題，也涉及農民政治動員、社會結構調整、農民素質提升和文化的傳承創新問題。過去小城鎮發展的最大問題是缺乏總體和詳細規劃。這體現在以下幾個方面：一是小城鎮缺乏規劃或隨意更改規劃。該問題對于小城鎮、包括縣城都比較普遍。在經濟社會發展和資本積累等農民轉移條件不成熟的地區，由于面臨經濟發展和組織考核的壓力，亂上項目、亂建社區；強制集中居住、強行遷移人口，前任建、后任拆；到處建、到處拆；這不僅導致大量的資源浪費，還導致農民不滿抱怨。二是規劃標準一刀切。沒有充分考慮當地經濟社會發展水平和工業基礎，也未形成分類分級的規劃標準體系。三是小城鎮的規劃沒有吸納農村和大城市規劃的優點，充分把農村的田園空間與城市的福利結合起來。小城鎮的規劃和發展既要強調要素驅動，又要強調制度先導；既要強調基層的自發運作，又要強調頂層的政策設計。僅依靠任何一個方面，對小城鎮的未來發展都非常不利。

因此，對于距離區域性中心城市較近的周邊城鎮，應以半小時經濟圈、生活圈為目標，合理確定功能區劃，選擇一些條件優越的城鎮進行集中投資、重點建設、集聚發展，主動融入中心城市發展，承接中心城市產業轉移，創造產業就業機會，吸引其他區域人口流入，建設一批與中心城市協同發展的組團城市、衛星城市。而在一些生態環境脆弱的地區和距中心城市較遠的農業地區，應以人口的疏散為主，不宜再繼續擴大現有的城鎮規模。同時，通過正確的產業引導和居住地向城鎮的轉移，逐步引導農村人口有次序地轉移，緩和農村的人地關系矛盾，推進城鎮化的健康發展。

小城鎮配套政策應以戶籍制度改革、社保一體化等為突破口

小城鎮的發展雖然不需要直接與大城市競爭，但在資源、人才和資本等因素吸引力方面，與大城市差距巨大。這就要求各級政府要科學制定配套政策，對小城鎮予以政策傾斜、政策鼓勵。要堅持整體推進與突出重點相結合，以戶籍制度改革、社保一體化等重點領域的改革為突破口，帶動全面深化改革。特別是圍繞以人為核心的城鎮化，針對農民進城后的生活成本提高、公共服務需求等問題，在保障農民權益、發展集體經濟和創新保障機制等方面積極探索、率先突破。

首先，在政策上給予小城鎮豐富的多樣性和充分的包容性。小城鎮的活力來自城市運行管理的靈活、小型或微型服務業的發達，以及生活的便利。同時，除了城鎮應有的公共設施和公共事業外，城鎮居民的養老、醫療、教育、失業、最低生活保障應因地區經濟社會發展水平而有所差異。既可以強化小城鎮居民家庭觀念，發揮傳統家庭的互幫互助、生產教育、社會保障等公共功能，也可通過實物或服務形式予以保障。盡最大努力，使小城鎮居民享受小城鎮帶來的好處和福利，同時減少小城鎮居民的生活成本，提供“家庭+社會+個人”及“實物+服務+互助”相結合的、多種形式的社會保障，消除其后顧之憂。

其次，在政策上明確小城鎮建設用地所有權。我國法律規定，所有城市建設用地屬國家所有。這就造成小城鎮居民只有通過房地產的開發才能取得房屋產權，居民的自建房無法取得產權。這種情況要區別對待。可從政策上做出規定，小城鎮居民在取得規劃區域內土地使用權后可以自己建房，也可以購買商品房，國家要予以承認和保障。同時，小城鎮居民還可通過為小城鎮建設提供勞動的方式來獲得商品房購買價格上的優惠。

逐步提高“居民”勞動性與財產性收入

小城鎮建設除了面臨以上問題外，還面臨著農民向小城鎮轉移的經濟成本和生活保障問題。不解決這兩個問題，農民不情愿、也沒有能力向小城鎮轉移。這就要求我們必須有效提高“居民”的勞動性和財產性收入，切實增強農民的消費能力和生活保障能力。因地制宜地發展農產品種植加工企業，旅游服務產業，使農民通過就近就地轉移降低交通成本、方便照顧家庭，提高農民的勞動性收入。

產城互動是工業革命以來一個現實存在的歷史話題，其本質是工業化和城鎮化在功能和空間上的互動。這里的“產”是產業、生產功能、產業用地；“城”是城市，是生活功能、居住服務用地等。要正確理解城鎮化，城市不是用鋼筋、水泥堆砌的新樓房社區，而是依靠產業和市場的繁榮逐步成長起來的。小城鎮應對本地的區域特點、發展戰略、資源稟賦等，進行多層次論證，發現有明顯區域特色與集群特征的當地產業，進行深度開發和利用，促進特色產業區域、特色產業集群的形成；通過承接東部產業轉移，積極吸納發達地區的資金、管理方法、經營理念等；強化招商引資，利用本地的優勢條件吸引外地關鍵性企業落地生根，充分發揮其輻射帶動作用，進而推動輔助產業發展；把產業園區作為發展集群經濟的載體，確定主導產業，制定優惠政策，吸引同類企業進駐，形成產業集群；創造良好的環境，加大政府引導鼓勵，積極培育發展農村產業集群。

此外，除了勞動性收入外，還要提高土地承包經營權流轉分紅的財產性收入。同時，還可以在小城鎮的運行管理上成立自治機構，吸引居民自覺主動參與，發展循環生態經濟減少環境治理成本、盡量避免城鎮運行管理中不必要的開支，降低居民的生活成本。

河南人口眾多，各地區之間差別很大，小城鎮建設非一朝一夕之功，不能畢其功于一役、期望現實一下子變得完美無缺。小城鎮的發展既是一個空間上的布局問題，也是一個時間的次序問題。因此，在小城鎮建設發展過程中，一定要充分尊重經濟發展規律，考慮當地經濟社會發展水平和階段，尊重當地居民的意愿、因地制宜、因勢利導。