環(huán)境保護必須黨政同責一崗雙責齊抓共管

常紀文+焦一多

環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、齊抓共管推行后，很多地方的空氣質(zhì)量自2016年以來得到明顯改善，生態(tài)環(huán)境的破壞被有效遏制。

2015年，中央全面深化改革領導小組第十四次會議提出，要強化環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的要求，對問題突出的地方追究有關單位和個人責任。構(gòu)建黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的環(huán)保監(jiān)管新體制，有利于明晰環(huán)境保護職責，為環(huán)境保護事業(yè)的健康發(fā)展打下堅實基礎。

黨政同責、一崗雙責、齊抓共管是國家治理理論的創(chuàng)新和發(fā)展

黨的十八屆三中全會首次提出建立國家治理體系，推進國家治理能力現(xiàn)代化。國家治理反映的是科學共治和法治共治的治國模式，在中國國情和語境下，其應是中國共產(chǎn)黨領導下政府負責和政府主導的，政府、市場、個人等多主體依法參與和監(jiān)督國家、社會事務的政治和法治模式。而環(huán)境保護作為國家治理中的重要內(nèi)容，其監(jiān)管體制理應涉及到執(zhí)政黨、政府、市場等各個主體，做到權(quán)責平衡且形成合力。

從邏輯上看，環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、齊抓共管這一新思想、新觀點、新要求，是在國家治理體系的大框架之下展開的，既符合中央關于治國理政制度化的要求，更符合我國環(huán)境保護工作的實際。因此，可以說環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的制度化是我國體制、制度和機制創(chuàng)新的一個亮點，對國家治理體系的全面建設具有突出作用。

在過去的環(huán)境保護工作中，存 在 僅 強 調(diào) 政 府 的 環(huán) 境 保 護 工作，而忽視地方黨委的環(huán)境保護領導責任的情況。而地方政府的工 作 是 在 地 方 黨 委 領 導 下 開 展的，沒有地方黨委的決策、組織、思想等方面的強力支持，地方政府的環(huán)境保護工作不可能取得好的成效。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，若地方黨委不重視環(huán)境保護工作，便容易造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。因此，必須強化地方黨委在環(huán)境保護工作中的領導和監(jiān)管責任。

以習近平同志為核心的黨中央推動環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責和齊抓共管的制度化，一改以前的環(huán)境保護國家權(quán)力運行格局要求，突出了地方黨委在地方環(huán)境保護治理體系中的作用，強調(diào)地方黨委和政府的協(xié)同監(jiān)管職責，突出其他行政監(jiān)管部門的分工負責作用，并配套以失職追責的機制，既是對傳統(tǒng)的環(huán)境保護監(jiān)管體制、制度和機制的重大創(chuàng)新，也是對現(xiàn)代國家治理體系理論的重大突破。

黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的制度建設

環(huán)境保護黨政同責是新時期形成環(huán)境保護工作新格局的關鍵機制，在此基礎上的中央環(huán)境保護督察制度則是實現(xiàn)環(huán)境保護黨政同責的配套措施。通過幾年的生態(tài)文明體制改革，中央環(huán)保督察問責既有黨和國家的政策依據(jù)，有國家法律依據(jù)，還有黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)。在制度建設層面，環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、齊抓共管以環(huán)境保護督察、評價考核、自然資產(chǎn)離任審計、責任追究等方面為抓手，相繼出臺一些文件，推動制度建設，實現(xiàn)失職追責的目的。

實現(xiàn)環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、齊抓共管，需要做好以下幾個方面：

首先，需要對區(qū)域即地方黨委和政府建立科學的考核評價方法。實行黨政同責的評價考核，是在黨的十八大之后開始設計、推行的。經(jīng)過黨的十八屆三中、四中全會的發(fā)展，黨的十八屆五中全會討論通過了“十三五”規(guī)劃的建議，建立目標責任制，合理分解落實，為生態(tài)文明建設評價考核尤其是黨政同責聯(lián)合法規(guī)性文件出臺奠定了技術(shù)基礎。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合出臺了《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，建立了綠色發(fā)展指標體系和生態(tài)文明評價指標體系，每年度開展一次綠色發(fā)展指標體系評估，每五年開展一次考核。此后，一些省份也出臺了自己的方案，如青海省把全省按照實際情況分為三類區(qū)域進行評價和考核。

其次，需要對地方黨委和政府的主要領導人開展自然資源資產(chǎn)離任審計。為此，中央印發(fā)了《關于開展黨政領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》和《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》等文件。通過審計發(fā)現(xiàn)問題的，則依據(jù)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》追究責任。該辦法規(guī)定地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內(nèi)承擔相應責任。

第三，需要通過中央環(huán)保督察來發(fā)現(xiàn)問題，督促整改問題。中央環(huán)境保護督察不僅是一個政治舉措，也是一個法治舉措，并且已經(jīng)于法有據(jù)，有法可依。如2015年10月，國務院辦公廳印發(fā)了《環(huán)境保護督察方案（試行）》，之后，湖南、貴州、浙江、福建等相當多的省份出臺了自己的實施方案。

制度實踐

在環(huán)境保護領域?qū)嵭悬h政同責、一崗雙責、齊抓共管方面，各地按照中央的統(tǒng)一部署，結(jié)合本地實際，開展了有益的實踐。如海南、青海等地出臺了針對地方黨委和政府的環(huán)境保護職責規(guī)定。

同時，為了推動黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的實施，2016年1月起，中共中央、國務院開始推行中央環(huán)境保護督察工作。截至2017年5月，已經(jīng)有1萬多人被追責，其中包括省級和廳級干部。總的來看，中央環(huán)境保護督察工作特別是督察的結(jié)果反饋，做到了有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。通過中央環(huán)境保護督察和地方省級環(huán)境保護督察，一些久而未決的問題得到及時解決。對于近期不能解決的問題，也建立了整改的長效方案。

但是，中央環(huán)境保護督察也發(fā)現(xiàn)了一些共性問題：一是部分地方黨政領導干部對環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的認識不到位，如河北省以前在落實環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責方面重視不夠，環(huán)境保護工作壓力在向各級黨委、政府和有關部門傳導中層層衰減；二是治理和管理造假，應付監(jiān)管與考核方法眾多，主要表現(xiàn)為企業(yè)污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)作假，環(huán)境質(zhì)量檢測數(shù)據(jù)作假，企業(yè)治理污染作假等；三是部分環(huán)境問題依然突出甚至出現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量惡化，環(huán)境保護基礎設施建設緩慢；四是一些地區(qū)傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展方式?jīng)]有根本改變；五是監(jiān)管監(jiān)察不嚴厲，執(zhí)法松軟現(xiàn)象普遍存在；六是督察問責的官員層次有待提高。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，被處理的干部層級整體仍然偏低，多以基層干部為主，處級以上領導追責的少。即便追責，也以誡勉談話為主，檢討多，處分少。這些問題，正在得到解決。

改進建議

環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的推行，因為具有權(quán)威性，對于環(huán)境質(zhì)量的改善立竿見影，很多地方的空氣質(zhì)量自2016年以來得到明顯改善，生態(tài)環(huán)境的破壞被有效遏制。但是，隨著很多具有普遍性且難度較大的問題出現(xiàn)，說明生態(tài)文明建設和體制改革措施的推進已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅期。基于此，需要對環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、齊抓共管體制制度和機制進行進一步的改進。

一是完善環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的責任主體體系。二是編制環(huán)境保護職責清單，建立“盡職照單免責、失職照單追責”的制度和機制。三是繼續(xù)完善中央環(huán)保督察制度。四是建立積分制性質(zhì)的追責制度和第三方評估制度。五是在區(qū)域環(huán)保責任的落實上獎懲分明。

（作者分別為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員；中山大學法學院博士生，掃描二維碼可閱讀精彩全文）