淺談上海城中村改造中的探索及實踐
—— 來自上海市普陀區紅旗村“城中村”改造中的思考

文/張 民

淺談上海城中村改造中的探索及實踐
—— 來自上海市普陀區紅旗村“城中村”改造中的思考

文/張 民

上海的城中村改造作為全國棚戶區改造的創新探索，在充分結合地區的實際情況的基礎上，探索出了相應的改造主體。本文以普陀區紅旗村“城中村”改造調查研究為基礎，從改造項目主體公司負責人角度，結合大量的一線實踐，簡要介紹、分析項目所用模式及所取得的成效，對其反思，提出相關建議，為城中村改造提供參考。

一、城中村改造模式介紹

城中村改造是一項復雜的涉及諸多方面權益的綜合工程。其本質就是土地發展權的獲利的重新分配，即將“隱性”的土地發展權“市場化”并進行再分配的過程。上海城中村改造的模式為“保權均利”和“讓權均利”2種。

“保權均利”模式

即由地方政府統一征收儲備并“招拍掛”供地，地方政府通過多樣化的方式對被改造村集體予以較高的補償。

“讓權均利”模式

為了保證城中村改造的順利實施，地方政府將集體建設用地的部分發展權讓與農村集體，形成“讓權均利”的改造模式。即政府相關部門通過開放土地市場準入權，使村集體在一定程度上擁有農村集體建設用地的市場準入，同時與村集體分享建設用途變更和建設強度提高的增值收益。政府提供相應政策鼓勵開發商進行城中村改造投資，由開發商與農村集體合作協商，初步達成合作意向協議，共同制定改造方案和拆遷補償標準。報政府部門審批通過后，開發商與村集體正式簽訂市場化的安置補償協議，給予農村集體貨幣補償和資產補償，并完成拆遷安置工作，通過“協議”出讓的方式獲得土地并改造開發。

從“保權均利”模式到“讓權均利”，隨著政府對土地發展權的逐步放開，村集體從被動改造的對象成為改造的運作主體，獲得的土地增值收益不斷增加，甚至成為最大的利得者。

二、紅旗村“城中村”改造項目的實踐探索

項目背景

紅旗村“城中村”位于上海普陀區，處于真如城市副中心的核心區域，地塊總占地面積約586畝，曾是上海中心城區規模最大、矛盾最集中、問題最典型的“城中村”。長期以來，這里聚集了全市知名的曹楊果品、銅川水產分部等九大初級流動市場，基礎設施落后，生活環境臟亂，城市和社會管理問題突出、矛盾尖銳、改造難度大。以外來人口為主的常住及流動人口高達6萬以上，人口密度極高，“五違”嚴重，生態環境惡劣。紅旗村“城中村”既制約了城市發展，也存在極大安全隱患。2014年，地塊被列入上海市第一批36個“城中村”地塊中11個試點項目之一。2014年10月31日，項目得到批復正式啟動；2015年，市委、市政府將紅旗村列為消防安全高風險整治重點項目，要求全力整治；2016年，作為市委一號課題“五違四必補短板”中的重點項目，得到了市領導的高度關注；2017年，作為市委一號課題“河道整治”的重點項目，正全力推進。

主要做法及亮點特色工作、開發理念及模式

項目堅持政府社會職能優先兼顧項目開發平衡的理念，強化責任意識和區域發展的大局意識，確定并成立了改造主體——上海中環天地投資有限公司（地塊所在長征鎮的現代天地公司集體經濟組織和普陀區屬國企中環集團共同出資），同時普陀區政府組建了紅旗村“城中村”改造指揮部，在項目主體公司牽頭下，充分發揮平臺優勢，統籌兼顧，改造實現多方共贏；加強指導和監督，確保改造有序推進。地塊改造過程中以人為本、尊重民意，充分征詢集體與村民意見，不僅為村民建設了優質的就地安置房源，還在地塊后續建設中將部分商辦用房以成本價留給集體經濟組織，扶持其轉型發展。

項目開發主要成效、村居民大力擁護“城中村”改造，項目推進順利

2016年，紅旗村“城中村”改造征收工作取得顯著的成果，其中集土村民簽約率100%，是上海近年來的最高數字，在全國亦屬前列。

項目縮短了一半工作時間，僅用半年，地塊內近29萬平方米的違章建筑被全部拆除，并率先啟動了河道環境整治工程。

目前項目疏導分流了近6萬人，顯著優化了區域人口結構，極大改善了周邊道路交通情況及城市的安全運行，有效提升了區域生態環境，市消防安全高風險整治重點項目的帽子也被徹底摘除。領導肯定，群眾滿意度高、獲得感強。

三、困難和問題

項目改造進度較慢

由于地塊內6路22萬伏高壓線無法入地，使原有控規無法實施，目前，控規調整尚在進行中，如規劃調整無法及時落地，則將影響改造進度。同時，地塊98%土地已經拆平，但2%的土地上尚存涉及市屬企業、“釘子戶”等幾項夾雜著歷史遺留難題的對象，這些依舊是征收收尾的最大難點。

項目資金壓力大

城中村項目基本都是歷史遺留的“硬骨頭”，周邊土地已經開發，城中村內建筑和人口密度高，改造成本高，項目前期資金投入量大，且根據現行政策，在土地定向出讓過程中，還須支付全額出讓金，這對改造主體在一定時間內造成雙重資金壓力。

土地征收清退難點多

由于地塊內各類市場長期經營和擴展，房屋對外出租情況普遍，導致外來人口多、無證經營多、違章搭建多。經營承租戶達1200余家，層層轉租現象十分嚴重，實施清退工作量巨大。安置人口結構情況錯綜復雜，有證無戶、有戶無證、無證無戶等情形共存，補償安置矛盾點多。

四、對上海“城中村”改造工作的幾點思考

城中村改造，關系到民生和發展，意義重大，影響深遠。從上海來看，無論是民生保障、社會治理，還是促進、經濟、社會協調、可持續發展的需要，城中村改造都具有緊迫性和必要性，必須繼續穩步推進。

進一步增強城中村改造的計劃性

組織專業公司深入調研，進一步摸清城中村的基本狀況，包括總體情況、土地性質、征收狀況、人員構成、歷史遺留難題等，建立項目數據庫，實現精細化管理，對整體改造的方案制訂提供更加科學、準確的依據，如使用GeoDesign技術。

制訂整體改造規劃和年度計劃

充分發揮所在轄區政府的責任主體作用，明晰目標計劃，要在摸清底數基礎上，將城中村改造納入國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃中，并細化到年度任務，對于參與到改造過程中的各部門、各單位，實施督查考核。

進一步加強城中村改造的規劃引領和支撐

為確保城中村改造的順利推進，必須充分發揮規劃的引領和支撐作用。一方面，加快并落實涉及城中村改造區域的城市規劃工作。包括總體規劃和控詳規劃，從有利于城中村改造的需要，及時做好規劃編制和調整工作，指導改造工作。另一方面，為避免規劃調整對區域整體發展品質的影響，要進一步明確城中村規劃編制的原則，如建設用地總量控制、人口規模控制等，并應充分考慮公共配套服務設施的提供，并平衡區域就業崗位等。

進一步加強全過程指導和監管

城中村改造是棚改的重要內容，具有民生性和公益性特點，因此須強化政府及政府相關部門對城中村改造的指導和監管作用，特別是對改造項目及審核把關，其中區政府強化日常考核和督查，市政府加強頂層設計、政策完善和業務指導，從而形成市區聯手、部門協同的指導和監管格局。一方面，市區有關部門要積極履職，加強業務指導和服務，協調解決城中村改造推進中遇到的難題，合理推進城中村改造。另一方面，通過多方多元的督查，加強過程監管，針對改造方式、資金使用、村民利益保障、改造進度等四大重點內容，通過結合內部審計、社會第三方審計、政府審計等多種方式形成嚴查合力。

進一步加強城中村改造項目中的歷史風貌和建筑保護

歷史風貌和歷史建筑是一定歷史時期各種文化的載體，是當時政治、經濟、文化的綜合體現，是上海建成卓越的全球城市的寶貴財富。為保護和弘揚優秀傳統文化，延續城鎮歷史文脈，提升城市文化底蘊，在城中村改造中應該注重歷史風貌和歷史建筑的保護。在編制城中村改造方案的過程中，要對改造范圍內的建筑、植物等進行調查，組織綜合評估論證，合理確定范圍，謹慎拆除。

【作者系上海中環投資開發（集團）有限公司 副總經理】