走出優先惠及農村老人的精準扶貧之路

本文作者李昌平，上個世紀80年代曾在湖北省多個鄉鎮擔任過黨委書記、鎮長。2000年3月，曾因致信朱镕基總理反映當地農民問題，引起中央及大眾對三農問題的關注。后來，李昌平曾任《中國改革》和《改革內參》雜志的記者、編輯，先后著有《我向總理說實話》、《我向百姓說實話》和《再向總理說實話》等書。2011年，他與畢業于中央美術學院的鄉村生態畫家孫君發起創建了民間機構“中國鄉村規劃設計院”（后更名為中國鄉建院）。該院內置的金融與農村綜合發展服務團隊由李昌平領銜，是國內唯一的以“內置金融”為切入點帶動農村綜合發展的專業性服務團隊。在這篇文章中，李昌平回顧總結了他在精準扶貧中，著眼解決農村老人群體困難的實踐和體會。

我曾經做過4個鄉鎮的黨委書記，在鄉鎮工作過17年。后又在云南、貴州等地的少數民族地區做了多年扶貧工作。無論是在鄉鎮干部的崗位上，還是在扶貧“官員”的崗位上，農村老人始終是我最關注的一群人。我一直有一股強烈的為農村最弱勢的老人群體服務的沖動。

要幫助最弱勢的數以億計的農村老人，怎么做呢？從2005年開始，我開始了自己的“精準扶貧”——在協作農民發展的過程中優先惠及農村老人群體。我選擇從自己家鄉的村子開始我的“精準扶貧”，并且是從創建村社內置合作金融促發展開始的。

資金互助促發展，利息收益敬老人

我家在湖北省監利縣周河鄉王垸村，是洪湖西岸邊上的一個漁村。村民大多以養殖螃蟹和魚蝦為生，貸款需求比較大。在上個世紀80年代，我們村所在地有農業銀行和信用社的分支機構，農民貸款也比較容易。后來，農業銀行和信用社都撤走了，農民不僅貸款難，存款也要到十幾公里外的鎮上。

我常常為兄弟姐妹和親戚朋友貸款難所困擾，每年都幫助他們求爺爺拜奶奶的找貸款。既累又丟面子，貼錢還貸款是常有的事。

我們村有點集體經濟，每年能夠拿出5萬元給村里的老人過年發紅包，人均200元。2005年年初，我和村書記李花清商量：我找10萬元，村里出25萬元，每位老人出2000元，創建王垸村養老資金互助社——村社內置合作金融。由老人們給年輕人放貸款，解決村民貸款難。我找來的10萬元和村里的25萬元所產生的利息收益，全部分配給老人。這叫“資金互助促發展，利息收益敬老人”。

我跟李花清書記算賬：如果250個老人，一人出資2000元，是50萬元。村里出資25萬元，我出資10萬元，合計是85萬元。按照信用社的實際貸款利率計算，當年收益不少于12萬元。每個老人當年可實現分配400元，比上年增加一倍，還有積累，且本錢也還在。如果逐年增加資金規模，不僅老人收益年年增加，還能幫助村民解決貸款難題，而且干群關系也會有大的改善。

李花清書記覺得我的主意非常好，但他有兩點擔心：一是符不符合政策？二是放款了收不回怎么辦？

我給李花清書記講了中央一號文件的精神，第一個擔心可以放下。放貸款了，是有可能收不回來的，這確實是個問題。我跟李花清書記說，我們想辦法努力把風險管控到最小：第一，開始時，每戶最高只能貸款5萬；第二，農戶用土地承包權抵押貸款；第三，把老人編成小組，把貸款指標分配到老人小組，貸款由老人小組審批，根據貸款額度由組內老人擔保貸款；第四，貸款時夫妻倆都必須簽字畫押。這樣，即使有個別農戶貸款后經營失敗了，應該不會賴老人們的賬。只要不賴賬，極個別人一時還不上本金，先還利息，再慢慢還本，風險應該是可以控制的。

我們村里的老人們參與積極性特別高，還給李花清書記鼓勁打氣。我花了一天多時間，協作村里的老人積極分子、村干部等制定了王垸村內置合作金融——養老資金互助社章程，選舉了理事會和監事會。70歲的老書記李功兵被選舉為理事長，村支書李花清被選舉為監事長。2006年年初，王垸村養老資金互助社——村社內置金融開業了，初始資金87萬元。

李功兵理事長領導的理事會，制定了一套極其簡單的工作機制和管理辦法：所有貸款的期限都是一年，貸款要申請排隊編號（先申請優先得到貸款），每年臘月小年前后兩天收回貸款——決算——再按照申請貸款的排隊號順序發放貸款——分紅大會——張榜公布。理事會一年只辦公5天時間。

2006年，王垸村養老資金互助社收入超過12萬元，每個老人分紅400元，比上年增加了一倍，而且還增加了2萬元積累。

2013年小年，我回家參加了養老資金互助社的分紅，當年每個老人分紅900元。每年的分紅日，成了我們村老人們的節日。

2016年，王垸村養老資金互助社的資金規模超過了300萬元，收入接近40萬元，年終每位老人分紅1000元。當年，王垸村老人協會舉辦了首屆重陽節，重陽節擺酒席100桌，請正規劇團在村里唱了兩天兩夜的花鼓戲，村里的鄉賢為重陽節捐款7萬元，年輕小伙姑娘踴躍當志愿者為老人服務。

從2006年以來，我們村的養老資金互助社，共為村民發展經濟發放貸款2000多萬元，累計為老人們分紅107萬元。更重要的是，由于有了村社內置金融——養老資金互助社，村里發生了很多變化，特別是老人地位高了，好兒子好兒媳多了。

建立村社養老資金互助社，解決農民的農地和林權不能抵押貸款難題

農民有土地、山林、水面、房屋等，這都是農民的財產，但農民的財產不能在銀行抵押貸款，這是農民和市民的最大不同。農民的財產權如能像城市市民財產權一樣可以抵押貸款，農民發展能力就會有極大提升，農民財產性收入就會有突破性的增長。

河南信陽市是省級農村綜合改革試驗區。該改革試驗區的核心試驗課題，就是通過土地制度創新，讓農民的承包地和山林等能夠在金融機構獲得抵押貸款。

2008年，河南信陽市平橋區郝堂村的農民，終于拿到了土地承包證、林權證等，都是70年的，和城市產權一樣。可是，農民花錢領到的70年產權證，在任何金融機構都不能抵押貸款，政府動員農民參與林地確權，而土地確權時的承諾卻落空了。

2009年，我應邀去河南信陽市平橋區黨校上課和信陽市委黨校演講，有針對性地講了一個題目：《建設新農村，先建新金融》。我說，農地確權給農戶1萬年，正規金融機構也不可能接受農民農地抵押貸款。道理非常簡單：農地抵押給銀行后，農民如果不還貸款，銀行要通過打官司等一系列非常復雜的程序，才能把農地過戶到銀行，這要花掉很多精力和錢；銀行得到農地后，再轉包經營農地的成本也會高得驚人，轉包后所獲得的收益可能還支付不了成本。因此，銀行行長只要沒“腦殘”，是不會接受農地抵押貸款的！

河南信陽市平橋區政府的主要領導問我，如何才能讓農民的林地和農地等獲得抵押貸款？我說，必須在農民村社內部建立起互助合作金融，農民的農地、林地等只能在村社內部的互助合作金融里實現抵押貸款權，幾乎沒有更好的辦法了。這是因為：土地是村社集體所有的，農戶承包地在村社內部的互助合作金融里抵押貸款后，如果違約不還款，承包地可直接收回到村社集體后再發包或轉包，處置違約的成本極低——內部處置。所以，農地只有在村社內部的互助合作金融——村社內置金融里才有真正的抵押價值。

在河南信陽市平橋區政府的要求下，2009年9月，我來到了當地有名的貧困村——郝堂村。我走進郝堂村遇到的第一人是村委會主任胡靜。胡靜當時56歲，她自我介紹說，她從“鐵姑娘班長”到村長，干了幾十年了，村干部的路是越走越窄了。她說明年就不做村干部了，我問胡靜不做村干部了，你會去做什么？胡靜說村里的老人們太可憐了，真心想為老人做點事，但不知道怎么做。胡靜說這話的時候，眼淚都快掉下來了。在場的區干部告訴我，就在前兩天，村里有兩個老人自殺了，胡靜剛剛給這兩位老人辦完喪事。這些年，村里年年都有老人自殺。

我給胡靜講了我在自己家鄉村子里的做法，她非常受啟發。我承諾從自己的課題費中拿出5萬元，找政府再要10萬元，用這15萬元做種子資金，引導郝堂村的鄉賢和老人參與創建郝堂村村社內置合作金融——養老資金互助社，為村民發展服務，收益讓老人優先受惠。

胡靜動員（包括她自己）7名鄉賢，出資14萬元作為敬老基金。加上我和政府的15萬元，初始發起資金共29萬元。籌備開業的時候，只有15個老人相信這事“有譜”，每個老人出資2000元入社。2009年10月開業，開業時村集體也籌集了2萬元，這樣總資金達34萬元。

村民在討論控制貸款風險的時候，第一條就是土地承包權抵押貸款、林權抵押貸款。困擾當地政府很久的農地不能抵押貸款難題，輕而易舉的解決了。

2011年，郝堂村夕陽紅養老資金互助社發放貸款650萬元，年收入超過70萬元。后因為貸款需求下降，資金規模維持在300萬元左右。在郝堂村，農民農地林權抵押貸款，就像餓了就吃飯一樣簡單。

2011年，我和孫君發起創建“中國鄉村規劃設計院”（后更名為中國鄉建院），鄉建院的總部就設在郝堂村，協作郝堂村搞新農村建設。新農村建設做的一件大事是土地收儲。按照規劃，村集體需要收儲數百畝土地用于新農村建設，第一批需要收儲83畝，需要支付村民170萬的現金。從收儲土地的談判到收儲土地的資金籌集，老人們都發揮了核心作用。由于村集體收儲土地十分順利，規劃設計方案落地也非常順利。隨著郝堂村新農村建設不斷推進，土地增值使集體經濟呈爆炸式增長。2015年，郝堂村集體資產總規模就超過了5000萬元。而同類型的村莊搞新農村建設，村集體卻負債累累。所不同的是，郝堂村有內置金融——夕陽紅養老資金互助社，有組織起來緊密團結在村兩委周圍的老人群體。所以郝堂的新農村建設不需要開發商，是完全自主的新農村建設，土地增值收益、金融創新收益都歸村民和村集體享有。

郝堂村2009年還是一個貧困山村，一個即將消失的凋敝山村，可經過短短4年的新農村建設，2013年被建設部授予“宜居示范村”，每年來村里參觀、旅游的客人超過百萬人次。2015年，村委會主任胡靜被授予“全國勞動模范”稱號。

從2009年以來，郝堂村內置金融——夕陽紅養老資金互助社累計為老人分紅109萬元，積累高達76萬元。郝堂村的村民說，老人是村里的“活菩薩”，敬菩薩不如敬老人。郝堂村人懂得了這個道理，這是郝堂村最大的變化。

郝堂村的成功，讓我對自己的“精準扶貧”理念增強了極大的信心。

通過養老資金互助社完成對村民承包地收儲，實現農地集約經營，把老人從土地上解放出來

農戶承包地規模小，高度分散，經營效率低。用什么辦法把分散在一家一戶的小塊承包地集中連片后集約經營，這是基層長期探索的一個課題。

2013年8月，我走進了湖北鄂州市梁子湖區張遠村。

張遠村，有1800人，離武漢市兩小時車程，屬于丘陵淺山農區，有近3000畝可耕地、林地3000畝。高標準耕地每畝年租金150元左右，一般的可耕地平均年租金80元/畝，以老人耕種為主。多數村民希望村組集體把土地集中起來后，對外發包或集中承包給種田能手耕種。

經過調研后，我提出了創建張遠村內置金融——養老資金互助社，以村社內置金融收儲土地，再實施土地規模經營的構想。村社內置金融——養老資金互助社的任務是：為農戶提供以農地、房屋、山林等為抵押的借貸服務；為村民土地、山林、房屋等金融化收儲及市場化流轉提供服務；為老人老有所依和老有所為服務，同時把老人從土地上解放出來。

所謂的土地房屋等金融化收儲，就是農戶的承包地、林地、房屋等，可當成“長期存款”存入村社內置金融，其利息收入高于實際的土地轉包費，且“長期存款”可以用于抵押貸款或者直接變現。譬如：一畝地的轉包費是300元，這畝地就可以以1萬元的“存款” 存入村社內置金融，存入的期限越長，每年獲得的利息收入就越高。這樣就可以將土地等資源資產貨幣化、金融化“集中起來”，再集約經營起來，其產權也可以在村社內部“交易”起來。

湖北鄂州市梁子湖區政府比河南信陽市平橋區政府（郝堂村所在地政府），對內置金融的支持力度要大一些，政府出種子資金（100萬元）引導。受政府的鼓勵，我們鄉建院也出了20萬元種子資金，吸引鄉賢的敬老資金15萬元。在此基礎上優先老人（每人2000元）入社，也歡迎村民現金入社，或者土地入社（存款、股權、托管）、或者房屋入社（存款、股權、托管）。

在政府和鄉建院種子資金、鄉賢敬老資金的引導下，老人和村民參與積極性非常高。養老資金互助社2013年年底開業，初始資金高達189萬元。開業不到3個月，全村有近2000畝承包地以村民小組為單位連片“存入”村社內置金融——養老資金互助社，每畝地年平均成本220元左右。土地確權由此變得簡單了——以“確權、確利、不確地”的方式確權就可以了。農戶承包地（賬面數字）和集體成員權在養老資金互助社可以獲得抵押貸款，每畝入社的農地可以獲得6000～8000元抵押貸款權。

在養老資金互助社完成對村民的承包地等收儲之后，鄂州市領導介紹武漢市農投公司來到當地搞有機稻米生產，每畝地年租金上漲到450元。

2015年，張遠村養老資金互助社資金規模400多萬元，僅利息收入50多萬元，40%分配給老人，老人人均分配約1000元。50%的利息收入用于資金積累，當年資金積累超過20萬元。養老資金互助社每年發放貸款幾百萬元，一筆壞賬都沒有發生。

我經常接到張遠村老人的電話，老人們給我講述村莊的變化和故事。他們在不同的季節都給我準備不同的農產品，讓我一起分享他們的收獲和喜悅。

鄉村建設新思路

為老人做點事，這是我的初心。

在實踐過程中，我逐步清晰地認識到，必須在村莊可持續發展的過程中，才能實現對老人的“精準扶貧”；必須把幫助老人同促進村社可持續發展一并考慮，并逐步形成了“以村社內置金融（養老資金互助社）——把村民組織起來，把資源資產資金集約經營起來，讓產權實現起來——再提供農村可持續發展的規劃設計及系統性解決方案——并協助落地實施——激活和經營鄉村——優先惠及老人”的鄉村建設思路。

現在，中國鄉建院正式員工已經超過100名了，在我國的十多個省已有近百個以“內置金融（養老）為切入點的新農村建設及綜合發展”示范村，像王垸村、郝堂村、張遠村這樣的村莊每年會成倍增加。地方政府邀請我們鄉建院去做示范村需要排隊等候很長時間，一個鄉建院遠遠滿足不了需求，我希望看到有更多的機構與我們同行。

在現在的扶貧中，“千金撥不動四兩”的現象太普遍了，好多錢都是打了水漂。我不愿意看到有些機構和單位為“精準扶貧”大把大把地花錢，只是為了表示一個姿態。我在農村基層工作過，在國際扶貧機構有10年的工作經歷。我的經歷告訴我：扶貧，真的是非常非常專業的事情，和獻愛心不是一回事。扶貧是一項技術含量極高的工作，必須職業化。

農村是一個“老人中國”，找到了解決農村老人這個最大的弱勢群體的困難的辦法，就找到了解決中國貧困問題的辦法。我誠懇地希望，能有更大的機構，和我們鄉建院合作去做一個省的內置金融（養老）村社及聯合社體系的建設，通過這個體系建設讓農村系統性解決方案有自主實施的主體，通過改進農村的組織供給、金融供給、產權制度供給……促進農村村社共同體增強內生發展動力并自主發展，在發展中優先惠及農村的千千萬萬弱勢的老人們。