


摘要:文章通過對已有文獻(xiàn)和政策文件的梳理,首先探討家庭農(nóng)場的歷史沿革性問題,主要從家庭農(nóng)場的政策文件沿革和發(fā)展歷史脈絡(luò)兩個方面進(jìn)行研究;其次對政策的實施情況進(jìn)行了分析,主要涉及三方面,一是政策實施情況;二是政策實施過程中存在的障礙與問題;三是政策的實施效果;最后得出結(jié)論,政策的大力扶持對推動家庭農(nóng)場的發(fā)展有著關(guān)鍵性作用,使得我國家庭農(nóng)場取得高效發(fā)展,但是也面對一些障礙與問題,如管理不到位等。因此,在制定政策建議時要具體問題具體分析,整體把握發(fā)展態(tài)勢。
關(guān)鍵詞:家庭農(nóng)場;歷史沿革;政策分析
一、引言
近年來,家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展?fàn)顩r得到中央和地方政府的高度重視。中央先后出臺一系列政策文件鼓勵支持家庭農(nóng)場的發(fā)展,如黨的十七屆三中全會指出發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,有條件的地方可以發(fā)展一些規(guī)模經(jīng)營主體。2013年“中央一號”文件首次明確指出,創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境,鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn),為我國家庭農(nóng)場經(jīng)營體制機制的發(fā)展提供政策支撐;2014~2016年的“一號文件”著重強調(diào)要積極培育扶持家庭農(nóng)場的發(fā)展, 支持其等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量。這些文件的出臺為家庭農(nóng)場的發(fā)展提供政策界的理論依據(jù)。學(xué)術(shù)界也不斷聚焦這一概念,從內(nèi)涵、發(fā)展現(xiàn)狀、優(yōu)勢、存在的問題等多個方面進(jìn)行研究,在具體實踐中,我國各地區(qū)也在不斷摸索發(fā)展家庭農(nóng)場,其中一些先行試點區(qū)域的家庭農(nóng)場發(fā)展已初具規(guī)模,但發(fā)展過程中會暴露出一些問題,例如各地家庭農(nóng)場發(fā)展不平衡,認(rèn)知程度尚不一致;有關(guān)政策支持力度不夠并不完善;抵御市場和自然風(fēng)險的能力較弱等。因此,家庭農(nóng)場是農(nóng)村改革的一種新生事物,我們不僅要以全新的、發(fā)展的觀點看待這一新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,由于不同時期家庭農(nóng)場被給予厚望的時代背景有所不同,還要把其放入歷史沿革的脈絡(luò)中分析其發(fā)展態(tài)勢以便我們的討論具有一定的連續(xù)性,為進(jìn)一步的政策分析提供歷史資料的依據(jù)。
二、家庭農(nóng)場的歷史沿革
改革開放以來,我國家庭農(nóng)場的發(fā)展有著數(shù)十年的歷史,在不同階段呈現(xiàn)不同的特點,并隨著理論研究與實踐探索的相互滲透日益豐富,家庭農(nóng)場包含的經(jīng)營規(guī)模、主體呈現(xiàn)出不同階段性、歷史性的特點。
(一)“家庭農(nóng)場”的政策文件沿革
從理論形態(tài)上講,“家庭農(nóng)場”并非一個新的概念,從中央文件和領(lǐng)導(dǎo)指示上看家庭農(nóng)場在我國的發(fā)展,要追溯到20世紀(jì)80年代,這樣我們才能準(zhǔn)確了解家庭農(nóng)場的根源和歷史嬗變。因此,本文歸納總結(jié)自1983年以來的有關(guān)家庭農(nóng)場的政策文件,如表1所示。
由上述政策文件指示可以看出,分為兩個階段性。第一階段是1983~1986年,為起步階段;第二階段為2008~2016年是迅速發(fā)展壯大階段,政策文件更為密集。表明我國對家庭農(nóng)場的扶持呈現(xiàn)層層遞進(jìn)、逐步加強的態(tài)勢,這為實踐中開展家庭農(nóng)場提供政策支持,為解決當(dāng)前“誰來種地、怎樣種地”的問題提供了正確方向,體現(xiàn)出國家對發(fā)展家庭農(nóng)場這一新型經(jīng)營主體的高度重視,同時也預(yù)示著這將會是一個不斷進(jìn)行富于創(chuàng)造性、探索性的長期過程。另外為全方位了解我國家庭農(nóng)場發(fā)展現(xiàn)狀,2013年3月啟動我國家庭農(nóng)場的調(diào)查情況,7月選擇大約3000個家庭農(nóng)場啟動典型家庭農(nóng)場監(jiān)測工作,為2016年4月由我國農(nóng)業(yè)部和社科院共同編寫的《中國家庭農(nóng)場發(fā)展報告(2015年)》正式發(fā)行做了大量準(zhǔn)備工作,這是農(nóng)業(yè)部首次以年度報告的形式發(fā)布我國家庭農(nóng)場的發(fā)展情況。
(二)“家庭農(nóng)場”發(fā)展的歷史脈絡(luò)
20世紀(jì)80年代初,由于國內(nèi)外因素的影響,為擺脫國營農(nóng)場面臨的困境,自1950年我國開始效仿蘇聯(lián)建立國營農(nóng)場,此時的家庭農(nóng)場主要表現(xiàn)為高度集權(quán)的職工農(nóng)場這一形式,其特點是“四個統(tǒng)一(統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一支配)”,這無疑會挫傷職工的積極性,造成過度平均主義結(jié)等諸多問題。因此,勢必要對家庭農(nóng)場這一模式進(jìn)行必要的改革,于是在1983年3月5日,全國農(nóng)墾工作會議明確提出“國營農(nóng)場職工要求實行大包干的,都應(yīng)積極支持”。在上述逐步探索適合我國國情的家庭農(nóng)場的發(fā)展模式過程中,職工被允許開始利用家庭內(nèi)部的閑散勞動力和閑暇時間從事一些副業(yè)生產(chǎn),來解決農(nóng)場生產(chǎn)不足的問題,這些有益的實踐經(jīng)驗為此后家庭農(nóng)場的發(fā)展夯實基礎(chǔ)。
20世紀(jì)90年代,家庭農(nóng)場的發(fā)展目標(biāo)主要是實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和提高生產(chǎn)效率。具體分階段來看,1990~1993年規(guī)模經(jīng)營的制度創(chuàng)新表現(xiàn)出強烈的政府意愿和其組織動員能力。隨著各個地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,農(nóng)民為了改善收入狀況和解決家庭負(fù)擔(dān),大量涌入城市,在農(nóng)村以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕結(jié)構(gòu)逐步形成,土地出現(xiàn)嚴(yán)重的拋荒、撂荒現(xiàn)象,造成糧食產(chǎn)量下降。1994年,農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革實驗區(qū)辦公室總結(jié)以往經(jīng)驗,指出“土地規(guī)模經(jīng)營的組織形式,應(yīng)該以發(fā)展適度規(guī)模的家庭農(nóng)場為主。”1994年之后的時期,規(guī)模化經(jīng)營成為學(xué)者討論研究的熱點話題之一,也就勢必要面對土地流轉(zhuǎn)問題,關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營的文獻(xiàn)比比皆是。黨的十七屆三中全會首次將家庭農(nóng)場作為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體之一,各種新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn),家庭農(nóng)場再次被高度關(guān)注。
在2013~2017年的發(fā)展中,學(xué)者們主要談及家庭農(nóng)場的內(nèi)涵、優(yōu)勢等,除此之外,實踐探索上,各個地方各具特色,形成符合自身地域特點的模式,如浙江寧波模式、吉林延邊模式、上海松江模式、安徽郎溪模式、湖北武漢模式等,體現(xiàn)著由傳統(tǒng)的家庭承包經(jīng)營向現(xiàn)代的家庭農(nóng)場轉(zhuǎn)變的發(fā)展態(tài)勢。
三、家庭農(nóng)場的政策分析
(一)政策實施狀況
對于家庭農(nóng)場歷史沿革的探討,不僅要關(guān)注國家政策文件對家庭農(nóng)場的扶持,以及其發(fā)展的“前世與今生”,還要把握其發(fā)展的具體數(shù)量和質(zhì)量情況,以便我們更為直觀的整體的了解這一新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。1984~1989年間,我國職工家庭農(nóng)場的數(shù)量由42.3萬個上漲至116.8萬個,農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由118112萬元上升至658349萬元,純收入由42153萬元增長到352551萬元,這表明職工家庭農(nóng)場由試辦向全面興辦的轉(zhuǎn)變,取得了規(guī)模擴大、數(shù)量倍增和產(chǎn)值提高等好的效果。由于能力有限,僅找到1994~2008年的國有農(nóng)場的統(tǒng)計數(shù)據(jù),而此段時期的家庭農(nóng)場更多的表現(xiàn)為國有農(nóng)場,因此,如表2和圖1分別顯示的是1994年國有農(nóng)場的有關(guān)指標(biāo)、指標(biāo)態(tài)勢圖。
由表2和圖1可以看出,1994~2008年的國有家庭農(nóng)場的個數(shù)和職工人數(shù)呈現(xiàn)逐步下降的趨勢,而耕地面積和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值呈上升的趨勢,尤其是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的變化最為明顯。表明,雖然農(nóng)場的數(shù)量在減少,但是其質(zhì)量在提高,這也可能是“家庭農(nóng)場”這一新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體日趨被重視、被廣泛推廣的原因之一。據(jù)統(tǒng)計,截至2012年年底,全國總共有家庭農(nóng)場87.7萬個,耕地面積達(dá)1.76億畝,占全國承包耕地面積的13.4%。其中,經(jīng)農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定的家庭農(nóng)場的數(shù)量超過34萬家,平均經(jīng)營規(guī)模150畝左右;平均每個家庭農(nóng)場有勞動力6.01人,其中家庭成員4.33人,長期雇工1.68人;2012年全國家庭農(nóng)場經(jīng)營總收入為1620億元,單個家庭農(nóng)場的平均收入為18.47萬元。2014年,家庭農(nóng)場數(shù)量急劇攀增,據(jù)農(nóng)業(yè)部一項調(diào)查顯示,家庭農(nóng)場的平均經(jīng)營規(guī)模已達(dá)到200.2畝,是全國承包農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地面積7.5畝的近27倍。由此可見,家庭農(nóng)場作為一種新生力量,通過發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營來帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。
(二)政策實施過程中存在的障礙與問題
盡管家庭農(nóng)場在各地如火如荼的發(fā)展著,但由于仍處于起步探索階段,仍存在一定的問題或者障礙。
1. 土地經(jīng)營規(guī)模小,效益提高仍具有空間
家庭農(nóng)場的發(fā)展首先就要做到適度規(guī)模經(jīng)營,改變農(nóng)業(yè)“小、散、弱”的現(xiàn)狀,從而進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是目前我國家庭農(nóng)場的規(guī)模小的現(xiàn)狀依然存在,據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示經(jīng)營規(guī)模50畝以下的有48.42萬個,占家庭農(nóng)場總數(shù)的55.2%;50~100畝的有18.98萬個,占21.6%;100~500畝的有17.07萬個,占19.5%;500~1000畝的有1.58萬個,占1.8%;1000畝以上的有1.65萬個,占1.9%。由此可見,規(guī)模主要集中在100畝以下,未能形成規(guī)模效應(yīng)。
2. 融資困難,仍面臨著資金的約束
由于家庭農(nóng)場規(guī)模較大,在流轉(zhuǎn)土地、設(shè)施建設(shè)和后期經(jīng)營方管理等方面都需要大量的資金。雖然我國銀行近期出臺一些關(guān)于支持家庭農(nóng)場貸款的文件,但畢竟數(shù)量有限或者礙于利率太高,仍然沒有改變?nèi)谫Y困難的現(xiàn)狀。多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者都是靠自己已有產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營積累即內(nèi)源性融資或者向親朋好友借款,因為農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性和信息不對稱,正規(guī)金融機構(gòu)貸款給農(nóng)民的意愿較低,而針對農(nóng)民的小額信貸的額度較小、手續(xù)復(fù)雜,根本無法滿足其資金需求,因此較少從正規(guī)金融機構(gòu)貸款。
3. “家庭農(nóng)場”涵義模糊不清
學(xué)者關(guān)于“家庭農(nóng)場”有多種定義,農(nóng)業(yè)部在中央一號文件中對家庭農(nóng)場做出定義:“以家庭成員為主要勞動力,從事農(nóng)業(yè)規(guī)?;⒓s化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營,并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?!边@是政府首次對“家庭農(nóng)場”的涵義進(jìn)行界定。雖然有官方定義,但在實際操作中卻有所出入,從而有些地方出現(xiàn)利用國家的惠農(nóng)政策不恰當(dāng)牟利的現(xiàn)象。一方面,家庭農(nóng)場的成員如果主要由不同階段上的各種家庭利益集團(tuán)即家族成員構(gòu)成,會帶來家庭內(nèi)部成員過多,不便于管理,收益無法合理的分配;另一方面雖然我國勞動力成本較低,但是目前農(nóng)業(yè)的發(fā)展的機械化水平較高,未能凸顯廉價勞動力的優(yōu)勢,除此之外,家庭農(nóng)場大規(guī)模經(jīng)營以家庭成員為主要勞動力明顯不太現(xiàn)實。以武漢城郊的某個家庭農(nóng)場為例,該農(nóng)場主要種植蔬菜,該項種植需要較多的勞動力,而農(nóng)場主自己較少參加農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動,更多的是管理雇傭人員。
4. 農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)較低,管理不到位
從受教育程度上看,據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計資料顯示,在我國4. 9億農(nóng)村勞動力中,高中及以上文化程度占13%,小學(xué)以下文化程度占36.7%,接受過系統(tǒng)農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)教育的不足5%。文化程度過低,其專業(yè)知識有限,大部分農(nóng)場主甚至不懂農(nóng)業(yè)知識,單純依靠自然規(guī)律或者靠“天”搞生產(chǎn)。相對而言,我國農(nóng)民的文化程度集中在初中畢業(yè),而美國的農(nóng)場主大部分是大學(xué)水平,這進(jìn)一步表明相對較低的農(nóng)民素質(zhì)仍然是制約家庭農(nóng)場發(fā)展的重要因素之一。從管理效率上看,隨著規(guī)模的不斷壯大,對農(nóng)場主的管理能力有更高的要求。農(nóng)場主長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,往往由具有一定生產(chǎn)經(jīng)驗的農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來,但是他們更多的缺乏管理經(jīng)驗,缺乏現(xiàn)代的管理思想,而純粹依靠以前的種植經(jīng)驗;亦較難以窺測與洞察市場變化來規(guī)劃自己的農(nóng)場經(jīng)營范圍,往往會人云亦云、隨波逐流,容易受到市場各種不確定性因素的影響而無法獲得穩(wěn)定的收益。
(三)政策實施的效果
1. 政策整體推進(jìn)情況良好,基本實現(xiàn)政策目標(biāo)
在宏觀層面上,各地方政府對于中央發(fā)展家庭農(nóng)場政策的貫徹執(zhí)行比較到位。從認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上,大部分市縣已出臺關(guān)于家庭農(nóng)場認(rèn)定的相關(guān)各個指標(biāo)的認(rèn)定辦法,僅有少數(shù)地區(qū)可能存在一定的模糊性;從實施過程來看,家庭農(nóng)場正經(jīng)歷一個從自發(fā)走向規(guī)范、從弱小走向成熟的過程,規(guī)模不斷擴大,數(shù)量不斷增多,該種經(jīng)營方式保障農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位,符合現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求,同時可保障糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性。在城市承載力過剩、社保制度不健全,城鎮(zhèn)化速度加快但有些農(nóng)民仍然難以融入的情況下,通過“依法、自愿、有償”的原則流轉(zhuǎn)土地給專業(yè)大戶發(fā)展適度規(guī)摸的家庭農(nóng)場,避免工商企業(yè)、社會資本長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地,對于防范農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化具有現(xiàn)實意義(陳錫文,2013),也有利于維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。
2. 區(qū)域間仍存在差異,做到因地制宜
雖然從總體上看,家庭農(nóng)場發(fā)展態(tài)勢較好,但不同區(qū)域之間仍存在一定的差距,尤其體現(xiàn)在經(jīng)營規(guī)模這一問題上。即我們應(yīng)該更加實事求是地認(rèn)識我國農(nóng)村之間的區(qū)域差異,引導(dǎo)家庭農(nóng)場因地制宜的發(fā)展,避免盲目追求數(shù)量和規(guī)模而忽略資源和環(huán)境承載力的現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時在東北和西北地區(qū),糧食生產(chǎn)機械化程度較高,節(jié)約勞動力的同時增加產(chǎn)量,而東南部地區(qū)如浙江嘉湖平原地區(qū),家庭農(nóng)場通過采用連片承包后土地整理、雜交水稻品種等方式,提高了稻谷的產(chǎn)量;而廣東省佛山市,養(yǎng)殖戶通過連片承包魚塘、工廠化育苗和養(yǎng)殖等先進(jìn)技術(shù),實現(xiàn)了土地的集約利用。
3. 家庭農(nóng)場的可持續(xù)發(fā)展仍面臨挑戰(zhàn)
我國的家庭農(nóng)場的發(fā)展無論是在規(guī)模上還是數(shù)量上都取得了較快速的發(fā)展,但是其可持續(xù)的發(fā)展問題仍面臨挑戰(zhàn)。一是籌資方面的挑戰(zhàn),資本積累不足,該問題在上述現(xiàn)狀已談及,此處不再贅述;二是相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能否支持家庭農(nóng)場的發(fā)展以及各地的家庭農(nóng)場是否符合自身地方資源條件的問題。隨著國家政策文件的推出,有些地方的基礎(chǔ)配套設(shè)施并不完善就盲目開辦家庭農(nóng)場,致使家庭農(nóng)場呈現(xiàn)畸形發(fā)展,存在較大的不確定性,同時,有些地方為了經(jīng)濟(jì)GDP而忽視環(huán)境、資源和生態(tài)的承載力,過度擴張土地經(jīng)營規(guī)模,最后造成經(jīng)營效率低下。
四、結(jié)論
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼業(yè)化、老齡化趨勢日益明顯,未來“誰來種地”毅然成為一個亟待解決的問題。“家庭農(nóng)場”并非一個新鮮的詞語,自20世紀(jì)80年代以來,不同歷史時期呈現(xiàn)不同的階段性特點,其作為培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民的重要途徑,對保障我國未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的穩(wěn)定性和持續(xù)性發(fā)展有著重要的作用。因此,我們一是要著力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民,保障農(nóng)民就業(yè)的穩(wěn)定性,所謂職業(yè)農(nóng)民主要包含三個條件:首先要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營;其次以獲取利潤為目標(biāo);最后是一種相獨立的職業(yè)。這些有文化、懂技術(shù)、善管理、會經(jīng)營的人恰好就是解決今后“誰來種地”和“誰會種地”等問題的農(nóng)民。二是該層次的公平問題是否有保障。發(fā)展家庭農(nóng)產(chǎn)勢必要實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn),擴大規(guī)模經(jīng)營,而農(nóng)場的土地主要來自傳統(tǒng)的農(nóng)民,如何更好地平衡務(wù)農(nóng)農(nóng)戶的基本權(quán)益與促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系值得政策制定者的研究。三是應(yīng)該進(jìn)一步創(chuàng)新金融保險產(chǎn)品服務(wù),為家庭農(nóng)場發(fā)展提供動力。2015年我國開始組建全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系,由財政出資建立政策性專注于農(nóng)業(yè)、覆蓋面涉及全國的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系,重點為適度規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營主體提供服務(wù),信貸擔(dān)保重點是盡快推動全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系開展實質(zhì)運營,為家庭農(nóng)場提供貸款擔(dān)保,解決長期以來的“貸款難”、“貸款貴”問題; 無論如何,家庭農(nóng)場在家庭經(jīng)營中是很有效的,然而面對市場有一定的不足之處,一些研究中關(guān)于發(fā)展家庭農(nóng)場的辦法,主要涉及經(jīng)營主體能力建設(shè)、強化金融支持、完善土地制度等方面,這些無疑為政策導(dǎo)向性研究提供足夠的參考,但政策的實施效果最終仍然需要事實來驗證。
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*基金項目:貴州省人文社會科學(xué)重點研究基地喀斯特地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究課題“社會保障對農(nóng)戶家庭支出結(jié)構(gòu)的影響研究”(編號KARST2016S04);國家社會科學(xué)基金項目“農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點效果研究”(編號14CJY040)。
(作者單位:貴州大學(xué)管理學(xué)院。任雪瑩為通訊作者)