軌道交通引進社會資本合作項目風(fēng)險分擔機制

邵劍明， 周 華， 章圣佳

(杭州市地鐵集團有限責(zé)任公司, 杭州 310017)

軌道交通引進社會資本合作項目風(fēng)險分擔機制

邵劍明， 周 華， 章圣佳

(杭州市地鐵集團有限責(zé)任公司, 杭州 310017)

分析城市軌道交通政府和社會資本合作(public-private partnership,PPP)項目涉及的風(fēng)險因素，并從PPP項目風(fēng)險分擔機制設(shè)計要求的合理性、可行性、動態(tài)性出發(fā)，以風(fēng)險分擔與控制力、收益匹配為原則，對杭州地鐵5號線PPP項目的風(fēng)險分擔方案進行設(shè)計研究，重點分析項目在融資、設(shè)計、建設(shè)、運營等方面面臨的風(fēng)險，并設(shè)計合理的風(fēng)險分擔機制，將PPP項目的總風(fēng)險降低至可控范圍，進而取得合作共贏。

城市軌道交通； 政府與社會資本合作(PPP)項目； 風(fēng)險分擔； 風(fēng)險因素劃分； 匹配原則

黨的十八屆三中全會提出：“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。此后，國務(wù)院及國家各部委一系列文件的密集出臺使得政府和社會資本合作(public-private partnership,PPP)模式成為國家政策與經(jīng)濟生活中的新話題。PPP是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主、政府需求拉動為輔的體制機制變革，旨在通過轉(zhuǎn)變政府職能放寬市場準入，充分利用政府財政資源杠桿撬動作用，挑選優(yōu)秀的社會資本來增加、優(yōu)化公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給與管理。

作為城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的重點發(fā)展領(lǐng)域，軌道交通項目從初期的修建，到大規(guī)模成網(wǎng)運營，直至對線網(wǎng)設(shè)施的維護、更新，不僅運營管理的難度越來越大，資金投入需求日趨增加，對風(fēng)險管理控制的要求也更高。因此，城市軌道交通PPP項目在設(shè)計伊始就應(yīng)做好風(fēng)險管控，從各個層面進行風(fēng)險分析，以風(fēng)險最優(yōu)分配原則為核心，使政府方和組建成立的項目公司能夠科學(xué)分擔項目風(fēng)險，獲得合理的投資回報。

1 實行風(fēng)險分擔的必要性

作為新建軌道交通的城市，杭州地鐵引入PPP合作模式，不僅為了吸引資金，更看中社會資本的先進技術(shù)和優(yōu)秀管理能力，而PPP模式的運作涉及項目選擇、前期準備、融資、設(shè)計、建設(shè)和運營等一系列環(huán)節(jié)，且軌道交通項目周期較長、涉及主體較多，其面臨的風(fēng)險紛繁復(fù)雜，這就對項目參與方提出了更高的要求[1]。

PPP模式下風(fēng)險分擔的優(yōu)越性在于：社會資本可以通過科學(xué)合理的風(fēng)險管控優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，獲得穩(wěn)定的收益；政府方可以通過適當?shù)娘L(fēng)險分擔將管控較難且成本較高的風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去，由此降低政府在項目中花費的總成本，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最優(yōu)化、社會效益最大化[2]。

2 軌道交通PPP項目風(fēng)險因素劃分

實踐證明，風(fēng)險管理的首要任務(wù)就是對項目潛在風(fēng)險進行辨別。一種學(xué)術(shù)界普遍認可的分類方法是基于項目系統(tǒng)邊界對項目風(fēng)險進行劃分，包括宏觀、中觀、微觀3個層面[3]。

宏觀層風(fēng)險主要包括由外生變量引起的風(fēng)險事件，分為政治、法律、市場、環(huán)境四大類。政治主要指項目主辦國的政策環(huán)境和當?shù)卣膱?zhí)政行為引起的風(fēng)險事件，包括：資產(chǎn)征用或國有化、政府失信、審批延誤等。法律主要是指由于頒布、修訂或者重新詮釋法律法規(guī)或相關(guān)政策而導(dǎo)致項目的合法性、產(chǎn)品或服務(wù)標準、市場需求、產(chǎn)品費率等變化從而影響項目進度，甚至導(dǎo)致項目被迫中斷，包括：適用法律變更、財稅政策變更、交通行業(yè)法規(guī)變更等[4]。市場主要指市場經(jīng)濟自發(fā)調(diào)節(jié)時引起一些不可控情形，包括：通貨膨脹率、利率、匯率、市場供需不平衡、同質(zhì)項目競爭等。環(huán)境主要指無法預(yù)測并防范的社會、自然災(zāi)害，包括：社會異常、事故、疾病、臺風(fēng)、地震、洪澇等不可抗力事件。

中觀層風(fēng)險主要包括內(nèi)生變量引起的風(fēng)險事件，直接或間接地影響了PPP項目的執(zhí)行情況。按城市軌道交通項目實施順序，包括融資、設(shè)計、建設(shè)、運營4個階段。融資階段包括項目協(xié)議條件是否吸引投資者，評估項目未來預(yù)計收益的融資可行性，融資方式、結(jié)構(gòu)等成本問題；設(shè)計階段包括存在難以實現(xiàn)或不達標的設(shè)計要求，設(shè)計變更導(dǎo)致返工或延期等；建設(shè)階段包括施工質(zhì)量不達標，工期超期，建設(shè)成本超支，工程合同變更等[5]；運營階段包括運營管理效率低，運營安全，維修維護、更新改造成本過高，運營收入不足以彌補投資等[6]。

微觀層風(fēng)險融入在項目采購的全過程中，鑒于人的有限理性和不完全契約，存在由于合同各方關(guān)系協(xié)調(diào)不力而影響項目產(chǎn)出的情形，主要包括合作雙方關(guān)系和第三方2個方面。合作雙方關(guān)系包括組織架構(gòu)設(shè)計和管理人員任命，合作期間控制權(quán)分配不當，合作期間信息溝通不暢，存在信譽風(fēng)險等。第三方包括因分包商、供應(yīng)商的問題而影響項目施工進度和物資供應(yīng)等。

3 PPP項目風(fēng)險分擔機制的設(shè)計原則

3.1 風(fēng)險分擔與控制力匹配原則

在PPP項目實踐中，政府方會通過物有所值評價及財政承受能力論證來提供決策參考，并在設(shè)計實施方案時將各類風(fēng)險劃分給風(fēng)險控制能力較具優(yōu)勢的那方或是留待下一階段予以分擔，以便于降低交易成本和風(fēng)險發(fā)生概率[7]。

3.2 風(fēng)險分擔與收益匹配原則

主要體現(xiàn)在談判與合同簽訂階段，政府方與社會資本都要對自己承擔的那部分風(fēng)險進行全面評估，要求得到與承擔風(fēng)險相匹配的收益作為補償。

4 杭州地鐵PPP項目的風(fēng)險分擔機制

4.1 架構(gòu)設(shè)計

杭州地鐵5號線工程被拆分成土建工程(A部分)與機電設(shè)備工程(B部分)，并分別由市地鐵集團和特許經(jīng)營公司負責(zé)投資、建設(shè)。市政府授權(quán)市交通運輸局代表其與特許經(jīng)營公司簽訂《特許協(xié)議》；市地鐵集團與特許經(jīng)營公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將A部分項目設(shè)施租賃給特許經(jīng)營公司使用。在特許經(jīng)營期內(nèi)，由特許經(jīng)營公司負責(zé)地鐵5號線項目設(shè)施(包括A部分和B部分)的運營、管理和維護，并取得客運票款收入、財政部門對協(xié)議票價的缺口性補貼收入及其他非客運收入。特許經(jīng)營期滿后，特許經(jīng)營公司將項目資產(chǎn)完好無償?shù)匾平唤o市政府或其指定機構(gòu)(如圖1所示)。

圖1 杭州地鐵5號線PPP項目運作模式Fig.1 Operational mode of PPP project for Hangzhou Metro Line 5

4.2 風(fēng)險分擔設(shè)計

杭州地鐵5號線PPP項目的風(fēng)險分配機制設(shè)計以風(fēng)險最優(yōu)控制為核心，按照風(fēng)險分擔原則綜合考慮政府方與社會資本方的市場風(fēng)險預(yù)測能力、風(fēng)險管理控制能力、投資回報機制等，在政府方和特許經(jīng)營公司間科學(xué)合理地分配項目風(fēng)險。通常，政府方承擔政治、法律和最低需求等宏觀層風(fēng)險，社會資本方承擔項目融資、建設(shè)和運營維護等中觀層風(fēng)險，雙方共同承擔不可抗力等引起的風(fēng)險[8]。整合宏觀、中觀、微觀3個層面后共有10大類風(fēng)險因素，表1以地鐵5號線PPP項目為例，舉例分析軌道交通PPP項目可能面臨的風(fēng)險，并通過特許經(jīng)營協(xié)議條款設(shè)計來建立風(fēng)險分擔機制。同時，為控制項目財務(wù)測算風(fēng)險，使測算盡可能接近未來實際，對初始總投資、更新改造投資等測算項目在雙方認可的測算基準上設(shè)置上、下限調(diào)節(jié)機制；對運營票價及協(xié)議票價設(shè)置票價差額補償(或返還)機制；對實際客流及招商客流設(shè)置客流風(fēng)險分擔機制；對追加投資、維修費等測算項目設(shè)置動態(tài)調(diào)整系數(shù)等[9]。此外，針對PPP項目在實施階段存在的不確定性和不可預(yù)見性，一方面要盡可能提高項目協(xié)議設(shè)計的科學(xué)合理性，強調(diào)履約的嚴肅性；另一方面對于前階段未識別的風(fēng)險，在特定情況下給予雙方申請變更協(xié)議的權(quán)利，并在關(guān)鍵因素上給予政府方控制決策權(quán)，從而保障協(xié)議的有效執(zhí)行[10]。

表1 杭州地鐵5號線PPP項目風(fēng)險分析及分擔

續(xù)表

5 結(jié)論

科學(xué)、合理的風(fēng)險分擔機制不僅考慮了政府方和社會資本方對風(fēng)險的承擔意愿，通過協(xié)議條款良好地控制項目風(fēng)險，還能實現(xiàn)雙方風(fēng)險承擔量和投資回報的平衡，使整個項目的經(jīng)濟效益最優(yōu)化、社會效益最大化。本文假定政府方和社會資本方都是理性人，且以降低PPP項目總風(fēng)險至可控范圍為共同目標，力求在相互合作中達成“風(fēng)險共擔，收益共享，公平交易，誠信守約”。以杭州地鐵5號線PPP項目為例，分析軌道交通項目涉及的重要風(fēng)險類別，設(shè)計出合理的風(fēng)險分擔機制來提高政府與社會資本的合作效率，以保障可持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

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(編輯：曹雪明)

Risk-sharing Mechanism of Public-Private
Partnership Project in Rail Transit Industry

SHAO Jianming, ZHOU Hua, ZHANG Shengjia

(Hangzhou Metro Group Co., Ltd., Hangzhou 310017)

The risk factors of public-private partnership (PPP) projects in urban rail transit are analyzed. The rationality, feasibility and dynamism of the risk-sharing mechanism for the PPP project are emphasized. The design of the risk-sharing scheme for PPP project of Hangzhou Metro Line 5 is examined in line with the principles of matching the ability in sharing and control of risks to obtain returns on investment, with the focus put on the risks in financing, design, construction and operation of the project. A reasonable risk-sharing mechanism should be able to reduce the total risks to a controllable level and aim at achieving a win-win cooperation.Keywords： urban rail transit; PPP project; risk sharing; division of risk factors; matching risks to returns

10.3969/j.issn.1672-6073.2017.03.016

2017-04-11

2017-05-08

邵劍明，男，研究生學(xué)歷，教授級高級工程師，董事長，從事軌道交通企業(yè)管理工作，shaojianming@hzmetro.com

重大項目：財政部政府和社會資本合作示范項目(財金〔2014〕112號)； 2015年國家發(fā)展改革委第一批繼續(xù)推介的PPP項目http：//tzs.ndrc.gov.cn/zttp/PPPxmk/xmk/

U231； F276.2

A

1672-6073(2017)03-0083-05