公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化的發(fā)展路徑分析

摘要：公共教育服務(wù)現(xiàn)代化的基本方向是保障教育的均衡發(fā)展并滿足多元化的教育需求，其中公立教育保障最基本的基礎(chǔ)教育服務(wù)，民辦教育提供高層次、多元化的優(yōu)質(zhì)教育。其發(fā)展路徑包括：促進(jìn)公共教育服務(wù)均衡發(fā)展、優(yōu)化教育質(zhì)量保障體系、舉辦體制多元化以及促進(jìn)公共教育服務(wù)法治建設(shè)等。

關(guān)鍵詞：教育 基本公共服務(wù) 現(xiàn)代化 發(fā)展路徑

我國(guó)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本建成學(xué)習(xí)型社會(huì)，根據(jù)目前的發(fā)展速度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，到2020年，能夠基本實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教”的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均等化和均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的現(xiàn)代化，須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展調(diào)整基本教育公共服務(wù)的內(nèi)涵與外延，其基本方向是在均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，滿足多元化的優(yōu)質(zhì)教育需求。

一、我國(guó)公共教育服務(wù)體系的問題

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，基本教育公共服務(wù)作為其中重要組成部分，也在積極向均等化方面發(fā)展。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）指出我國(guó)教育均衡化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)集中表現(xiàn)在我國(guó)東中西部教育發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)間教育發(fā)展水平差異較大。具體而言，我國(guó)公共教育服務(wù)存在的問題主要有以下幾方面。

1.我國(guó)公共教育服務(wù)的范圍需要擴(kuò)展

“二戰(zhàn)”后直到20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共教育服務(wù)呈現(xiàn)出“以義務(wù)教育為中心，向兩頭延伸”的趨勢(shì)[1]。近年來，我國(guó)政府高度重視公共教育服務(wù)體系建設(shè)，2012年頒布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》將普惠性學(xué)前教育、九年義務(wù)教育和高中階段教育納入公共教育服務(wù)范圍，這將極大地推進(jìn)我國(guó)公共教育服務(wù)體系建設(shè)。然而，職業(yè)教育、民族地區(qū)教育、弱勢(shì)群體教育并未納入其中，窄化了公共教育服務(wù)的空間，為此，擴(kuò)大公共教育服務(wù)范圍成為實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代化的必要舉措。

2.我國(guó)公共教育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)亟待提高

公共教育服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)是指在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而對(duì)基本公共服務(wù)活動(dòng)所制定的技術(shù)和管理等規(guī)范。當(dāng)前世界各國(guó)都在紛紛制定自己的公共教育服務(wù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。例如，英國(guó)早在1992年就成立了教育標(biāo)準(zhǔn)局，作為全國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，每年都向社會(huì)公開要被評(píng)估的學(xué)校名單，向議會(huì)作例行報(bào)告[2]。總而言之，以公平為主、自由與質(zhì)量為輔已經(jīng)成為國(guó)際公共教育服務(wù)體系建設(shè)的重要價(jià)值尺度，指導(dǎo)著世界各國(guó)的教育改革議程。相比之下，我國(guó)公共教育服務(wù)體系的標(biāo)準(zhǔn)還不盡完善，主要表現(xiàn)為公共教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中服務(wù)對(duì)象過窄、保障標(biāo)準(zhǔn)較低、支出責(zé)任不明確、質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制缺乏以及水平有待提高等問題。

3.我國(guó)公共教育服務(wù)法制建設(shè)相對(duì)滯后

當(dāng)前，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平乃至不同政治體制的國(guó)家都重視立法保障公共教育服務(wù)體系建設(shè)，以立法形式將不同類型、不同層次的教育公共服務(wù)納入公共服務(wù)建設(shè)體系，確保公共教育服務(wù)建設(shè)的法制化，依法治教成為國(guó)際教育發(fā)展的共識(shí)。公共教育服務(wù)體系，指由公共教育服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運(yùn)行、供給方式以及績(jī)效評(píng)價(jià)等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排。目前我國(guó)公共教育服務(wù)體系建設(shè)在一系列重大問題上尚缺乏具體的制度規(guī)范，須根據(jù)公共教育服務(wù)的具體內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)與安排。

二、我國(guó)基本教育公共服務(wù)現(xiàn)代化的路徑選擇

為推進(jìn)我國(guó)公共教育服務(wù)體系的構(gòu)建，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面著力。

1.推動(dòng)教育公共服務(wù)體系均衡化發(fā)展

（1）提升農(nóng)村教育公共服務(wù)的能力

農(nóng)村教育公共服務(wù)主要是由地方各級(jí)政府來提供的，前提條件是地方政府必須擁有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因此應(yīng)該發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這是幫助農(nóng)村地區(qū)改善公共教育服務(wù)的關(guān)鍵。為此，中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，在制定標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支時(shí)，考慮不同農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)成本差異，確保轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和合理性。加大財(cái)政撥款力度，重點(diǎn)向基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的薄弱學(xué)校傾斜，即多做雪中送炭之事，少做錦上添花工程。

（2）合理配置教育資源

加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)人事制度改革，提高教師隊(duì)伍素質(zhì)，建立能進(jìn)能出、充滿活力的農(nóng)村教師管理制度。完善教師交流制度，促進(jìn)教師合理流動(dòng)，一方面可以通過教師補(bǔ)貼、津貼政策鼓勵(lì)教師到農(nóng)村地區(qū)任教；另一方面，可以把到農(nóng)村中小學(xué)任教作為教師職稱評(píng)定的優(yōu)先考慮條件。通過超前的教育規(guī)劃，優(yōu)化學(xué)校布局以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的最大化。《教育部2012年工作要點(diǎn)》指出，要“堅(jiān)持辦好必要的村小和教學(xué)點(diǎn)，審慎推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整”，在調(diào)整學(xué)校布局的過程中，要注重校間資源的整合，充分利用城市學(xué)校優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源和信息資源，盡可能將現(xiàn)有的資源輻射到更大的范圍。

（3）優(yōu)先保障民族地區(qū)教育

民族教育的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)教育公平的重要標(biāo)志，新中國(guó)成立以來，特別是改革開放以來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視民族教育，實(shí)施了一系列傾斜政策。保障民族地區(qū)的教育不僅僅是單純的教育問題，同時(shí)也是政治問題和經(jīng)濟(jì)問題，要花大氣力去發(fā)展，從長(zhǎng)計(jì)議。提高少數(shù)民族地區(qū)教師的整體素質(zhì)，抓好師德師風(fēng)建設(shè)，堅(jiān)持從嚴(yán)治校，從嚴(yán)治師。大力推進(jìn)信息技術(shù)教育，搶占教育“制高點(diǎn)”，通過網(wǎng)上學(xué)習(xí)獲得信息來縮小民族地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)間的差異，為培養(yǎng)現(xiàn)代急需的新型人才打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（4）關(guān)注弱勢(shì)群體教育

關(guān)注西部地區(qū)教育，在加大對(duì)西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，可以考慮把相當(dāng)一部分經(jīng)費(fèi)直接支付給縣級(jí)政府，特別是貧困縣政府，把一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的新增部分更多地投向教育領(lǐng)域[4]。關(guān)注隨遷子女的受教育問題，為其提供基本的學(xué)前教育和義務(wù)教育，逐步開放異地高考。對(duì)于留守兒童，教師要從心理著手，做好心理輔導(dǎo)工作，引導(dǎo)學(xué)生建立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀。

2.完善教育質(zhì)量保障體系，確保公共教育服務(wù)質(zhì)量

（1）建立以中介評(píng)估為主導(dǎo)的教育評(píng)估體系

中介評(píng)估可以避免政府在評(píng)價(jià)中發(fā)揮強(qiáng)制性作用，能夠更好地體現(xiàn)公平與正義，使得決策更加民主化，也是世界教育發(fā)展的趨勢(shì)。當(dāng)前我國(guó)公共教育服務(wù)質(zhì)量決定了迫切需要建立以中介評(píng)估為主導(dǎo)的多元化教育評(píng)估體系。堅(jiān)持評(píng)估過程的透明化，對(duì)評(píng)估所涉及的相關(guān)數(shù)據(jù)和程序公開，并將最后的評(píng)估結(jié)果公開以接受社會(huì)監(jiān)督。應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元化評(píng)估，從評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估模式和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面展開，重塑多方人員共同參與的評(píng)估隊(duì)伍，例如家長(zhǎng)、企業(yè)代表也應(yīng)被納入評(píng)估范圍，從而加強(qiáng)評(píng)估工作與社會(huì)的聯(lián)系[5]。

（2）基于TQM和ISO9000的教學(xué)質(zhì)量管理

目前，提高我國(guó)公共教育服務(wù)的質(zhì)量迫在眉睫，通過借鑒企業(yè)全面質(zhì)量管理（TQM）和ISO9000質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來提高學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量不失為一種有益的嘗試。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共教育服務(wù)具有公益性事業(yè)的社會(huì)屬性，同時(shí)兼具服務(wù)貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)屬性。作為一種特殊的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，其教學(xué)活動(dòng)可被看作為“服務(wù)”與“顧客”的關(guān)系。“以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)”也是ISO9000的首要原則，這與我國(guó)基礎(chǔ)教育改革的主張和中小學(xué)的管理規(guī)律相一致[6]。ISO9000以制度文本為先導(dǎo)，規(guī)范薄弱學(xué)校的管理，保證學(xué)校教學(xué)管理工作的科學(xué)性、規(guī)范性和透明性。

3.舉辦體制多元化，提高公共教育服務(wù)效率

（1）政府由強(qiáng)制管理到社會(huì)參與管理

通過政府職能的轉(zhuǎn)變，能夠切實(shí)解決公共教育服務(wù)中的“缺位”“錯(cuò)位”和“越位”問題。為此，就需要中央政府部門協(xié)同開展工作，緊跟世界教育發(fā)展潮流，引導(dǎo)我國(guó)公共教育服務(wù)朝更加科學(xué)化的道路發(fā)展，使我國(guó)公共教育服務(wù)體系建設(shè)少走些彎路[7]。同時(shí)，教育主管部門要轉(zhuǎn)變角色，成為公共教育服務(wù)的提供者而非強(qiáng)制管理者，盡最大能力為公共教育服務(wù)體系建設(shè)提供較為寬松、自由的社會(huì)環(huán)境。另外，應(yīng)擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)民眾、社會(huì)參與管理，政府應(yīng)積極尋求與非政府組織的合作，優(yōu)化政府決策方式，提高公共教育服務(wù)效率[8]。

（2）政府轉(zhuǎn)變撥款方式

隨著公眾對(duì)公共教育服務(wù)需求的增加，政府部門在撥款方面應(yīng)優(yōu)化撥款方式，由原來的直接撥款轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訐芸钆c間接撥款相結(jié)合。同時(shí)，政府不僅要充分扮演作為公共教育服務(wù)提供者的角色，還要為提供教育服務(wù)的民間組織提供支持，比如為購(gòu)買教育服務(wù)的個(gè)人提供稅收優(yōu)惠、貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金。為了衡量教育的效果，應(yīng)將政府的財(cái)政投入與產(chǎn)出、效果聯(lián)系起來，在撥款中加入質(zhì)量指標(biāo)，逐步引入績(jī)效撥款的辦法與標(biāo)準(zhǔn)。

（3）引入公平競(jìng)爭(zhēng)和自由選擇機(jī)制

為改變政府壟斷教育的局面，應(yīng)將市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和自由選擇機(jī)制引入教育領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)的多元化。例如，美國(guó)特許學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源與公立學(xué)校一樣，但使用不受學(xué)區(qū)教育局的管轄，特許學(xué)校的生存更多地依靠辦學(xué)質(zhì)量，這些都對(duì)我國(guó)中小學(xué)校的發(fā)展具有一定的借鑒意義，是一種新的家長(zhǎng)擇校形式。

（4）建立政府主導(dǎo)、多元參與的舉辦體制

單一的教育供給已不能滿足人民群眾對(duì)公共教育服務(wù)的多元化需求，為此，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)多元化的辦學(xué)形式，在保障我國(guó)公辦教育占主導(dǎo)地位的前提下，積極推進(jìn)民辦教育的發(fā)展，尊重并滿足人民需要的差異性。要不斷推進(jìn)辦學(xué)體制的改革，一方面加強(qiáng)教育資源整體規(guī)劃，在確保國(guó)有資產(chǎn)保值保全、安全完整的基礎(chǔ)上，形成同一區(qū)域內(nèi)公辦、民辦形式并存的合理布局，同時(shí)通過對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行招投標(biāo)，以多種形式支持社會(huì)力量辦學(xué)，引進(jìn)一些優(yōu)質(zhì)教育資源，以滿足不同層次家長(zhǎng)對(duì)教育的多方位需求。

4.促進(jìn)公共教育服務(wù)法制建設(shè)，政府依法行政

（1）完善政府購(gòu)買服務(wù)的法律

政府購(gòu)買服務(wù)主要依據(jù)《政府采購(gòu)法》，關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的服務(wù)目錄、服務(wù)價(jià)格、服務(wù)權(quán)責(zé)規(guī)定、資金管理、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等一系列內(nèi)容都無法從《政府采購(gòu)法》的具體規(guī)定中獲得解釋。因此，應(yīng)該完善政府購(gòu)買服務(wù)的法律，增加相關(guān)內(nèi)容，可以參考廣東省《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄（第一批）》，將公共教育規(guī)劃和政策研究、宣傳服務(wù)、資訊收集與統(tǒng)計(jì)分析、基礎(chǔ)設(shè)施管理與維護(hù)、質(zhì)量評(píng)估成果交流與推廣等列入服務(wù)目錄之中。

（2）出臺(tái)并完善公共教育服務(wù)的相關(guān)法律

教育立法工作的滯后影響了其納入公共教育服務(wù)的進(jìn)程，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律保障公共教育服務(wù)的科學(xué)發(fā)展。例如職業(yè)教育，在《職業(yè)教育法》中應(yīng)增加如何將職業(yè)教育納入公共教育服務(wù)的部分，使職業(yè)教育更好地與文化、體育、醫(yī)療等其他公共服務(wù)相結(jié)合，通過職業(yè)教育引領(lǐng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)富有前瞻性、引領(lǐng)性的現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人力資源強(qiáng)國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)[9]。

（3）加快教育財(cái)政立法

《規(guī)劃綱要》為我國(guó)教育財(cái)政立法進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，為此，我們應(yīng)在《規(guī)劃綱要》的總體要求下加快立法節(jié)奏。同時(shí)針對(duì)各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)比例的不合理現(xiàn)象，法律制度的模糊都可能導(dǎo)致中央和地方政府逍遙法外。要解決諸如此類問題，都必須加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的交流并吸取國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，為教育財(cái)政立法做好理論準(zhǔn)備[10]。

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[作者：周鴻凱（1979-），男，河南開封人，平頂山學(xué)院體育學(xué)院講師，碩士。]

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