淺談建設項目環境影響評價公眾參與的現存問題及對策

曹旭

摘 要：建設項目環境影響評價（后文簡稱“環評”）是我國環境保護重要的環境制度，公眾參與是建設環境影響評價的關鍵。本文對公眾參與在建設項目環境影響評價中的意義、理論依據、組織形式進行簡要介紹，分析了現階段環評中公眾參與的現存問題并提出了相應對策。

關鍵詞：公眾參與；環評；問題；對策

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20170631080

1 公眾參與在環評中的意義

公眾參與是我國環境影響評價制度的一項重要內容，項目周圍公眾有權以特定的形式參與與自身環境利益相關的項目建設和環境管理，并有權對政府行為以及單位、個人的環境資源利用行為進行監督，使項目的建設符合公眾的切身利益[1]。

實行公眾參與的主要意義體現在民主化和科學化。公眾參與的實施能夠保證環評制度的合理性、實用性和可操作性，其過程能夠體現政府部門對公眾利益和權利的尊重，有效提高公眾意識。公眾參與意義主要包括以下幾點[2]：

在項目建設與公眾二者之間進行協調，促使交流能夠得到實質性進展，使公眾對項目建設充分了解，不再忽視項目建設對周圍環境的影響；環保主管部門能夠通過公眾回饋的意見，更好地考慮到項目建設對當地環境和公眾的影響及公眾關系的實質性問題，使政府、評價機構和受項目間接或直接影響的公眾與建設單位建立一種融洽的溝通關系。

使公眾對項目的產業政策、選址可行性及運行過程中建設的環保措施有深入的了解，對項目建設完成后的“三同時”進行監督，環評單位及建設單位在公眾參與過程中能夠及時了解公眾對環境保護方案、環境資源的開發和利用以及各種相關決策的意見和建議。

環評單位在對公眾講解項目建設中涉及的環境相關技術問題的同時也能夠通過公眾對周圍環境的了解加深項目建設所在區域涵蓋的不易被發現的問題，從而在評價項目過程中更加深入的探討項目建設的可行性。

2 公眾參與在環評中的理論依據[3]

我國對于環評中的公眾參與制度在20世紀90年代后期出現，經過多年的發展，我國涉及環評中公眾參與內容的主要有《建設項目環境保護管理條例》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《建設項目環境影響評價政府信息公開指南》等，向法律法規中對公眾參與的主要規定如下。

1998年國務院第10次常務會議通過了《建設項目環境保護管理條例》，其規定：建設單位編制環境影響報告書，應當依照有關法律規定，征求建設項目所在地有關單位和居民意見。

2002年第10屆全國人民代表大會常務委員會第30次會議通過了《中華人民共和國環境影響評價法》，其規定：除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會、或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。

2006年原國家環保總局發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，其規定：建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護行政主管部門應擔按照本辦法的規定，采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開有關環境影響評價信息。

2014年國家環保部發布了《建設項目環境影響評價政府信息公開指南》（試行），其對環評報告全本公示做出了要求，促進了建設項目環評報告（除國家秘密和商業秘密內容外）的全部信息對公眾進行公開。

3 環評中公眾參與的組織形式

公眾參與的方式在建設項目環評中是公眾與建設單位、環評單位及環境保護主管部門之間進行交流的重要方法和手段，是公眾能夠真正有效參與環境影響評價內容的關鍵所在。建設項目環評公眾參與的組織形式多樣，根據目前我國各環評中采用的公眾參與組織形式，主要包括：在所在地主流媒體進行公告發布；免費發放帶有公告信息的印刷品；在廠址或周圍敏感點處貼發大字報；對周圍可能受影響的居民群眾發放公眾參與調查表；制作網站鏈接，發布項目環評報告的全本公示；舉行聽證會、座談會等會議。

4 公眾參與在環評中的現存問題

現階段，我國政府部門已經陸續出臺了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等一系列相關政策及法律法規，但在環境影響評價過程中涉及公眾參與的階段仍然存在不足或問題。

4.1 公眾參與調查問卷內容及設計不完善

建設單位向公眾公開的項目信息使用的專業術語較多，由于公眾缺乏環保的相關知識，對公示內容的理解存在一定難度，從而公眾無法深入地了解項目建設的基本內容以及對自身的影響是否能夠接受。另外，目前的公眾參與問卷調查的格式較為單一，幾乎所有項目均能利用一份調查問卷進行填寫，缺乏針對性，使公眾無法較好地理解項目重點。

4.2 公眾主動參與意識淡薄

現實生活中有多數人不愿主動參與到維護環境的活動中來，除非涉及到自身利益，否則對公參與主動性較低。另外，有部分公眾對項目是否對環境產生影響及建設單位采取防治的措施是否有效均存在抵觸情緒，對于在自身附近建設任何項目均拒絕進行公眾參與調查。

4.3 信息公開制度不完善[4]

目前，我國公眾參與的方式主要為媒體、公眾參與調查表等，公示方式較為單一，具有其局限性。例如不看報紙的人群無法獲得報紙公告信息；不上網的人群無法獲得網絡公告信息；公參調查表雖然能夠在項目附近進行居民填寫工作，但多采取隨機調查方式進行，這種形式雖然具有省時高效等優點，但是由于調查隨機性較強，無法將可能受影響居民覆蓋完全。

4.4 公眾參與時段滯后[5]

現階段，我國環評中的公眾參與多數是在評價單位接受委托后進行操作，而我國建設項目環評工作一般是在項目立項備案或工商核名后開始進行，這導致項目環評前期階段公眾參與內容出現空白。因此，公眾不能及時、準確掌握項目有關信息，無法明確表達個人觀點。

5 現存問題對策

5.1 完善問卷設計

公眾參與調查問卷在表格設計上要科學、合理、有針對性，盡可能重點反應項目的實際建設情況，對環保措施著重進行描述，并且將公眾關注的問題利用簡明扼要、通俗易懂的語言進行逐項說明，盡量不使用環評專業術語。也可以對公眾參與調查表采用圖文并茂方式增加材料可讀性，引起受調查人員的興趣。

5.2 加強宣傳教育

繼續加強宣傳教育，利用社會資源、主流媒體相互合作，積極引導公眾，對調查過程受訪公眾講明項目建設的利害程度，讓公眾充分了解到環境保護的必要性，積極引導及規范公眾有序開展環境保護。

5.3 完善信息公開制度

在信息公開過程要具有針對性，不能教條化處理。如果項目建設地點為農村地區或者受影響群眾以老年人為主，為了避免當地居民不看報和上網，公示過程中可以考慮到當地居委會張貼大字報或采用座談會的方式進行；在建設單位發放公眾參與調查表前首先做好敏感點調查工作，發放公眾參與調查表的過程中應著重對距離項目最近的受影響人群進行發放，但也不能忽略周邊可能受影響的其他公眾，盡量采取隨機發放和重點發放相結合，由點及面，避免出現受影響的公眾對項目建設存在疑問，后續有信訪出現。

5.4 公眾參與早起介入

建設單位在項目確定后應即刻通過相關方式讓當地公眾了解項目的基本情況，開展公眾參與的早期介入模式，公眾能夠較早的表達自己的意見，避免后續出現遺留問題。

6 結語

我國目前公眾參與在環評工作中尚有部分問題需要解決，為了更好的保護環境，維護公眾利益，我國公眾參與制度應充分借鑒國外先進經驗，完善自身制度體系，在現有基礎上提高其有效性、廣泛性、時效性，最終促進社會、經濟、環境可持續發展。

參考文獻

[1]劉雨沛.論環境影響評價制度的公眾參與[J].襄樊職業技術學院學報，2008，7（2）：115-116.

[2]倪海晨.上海市環境影響評價公眾參與現狀調查與評價分析[D].上海：上海師范大學，2014.

[3]譚民強.環境影響評價相關法律法規[M].北京：中國環境科學出版社，2012：31-33.

[4]徐偉.公眾參與制度在環境影響評價中的影響[J].生態經濟，2013（1）：149.

[5]張根源.淺談環境影響評價公眾參與機制[J].科技創新導報，2009（8）：112.