論金融消費者權益的法律保護

劉國華+潘智林

內容摘要：金融消費者保護對我國金融業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展至關重要，而我國在這方面的立法和制度建設幾乎處于空白狀態(tài)，學界對該領域也有不少的爭論和探討。本文通過厘清“金融消費者”的概念、主體范圍等基礎性問題，分析我國在這方面的現(xiàn)狀及存在的問題，在借鑒國外金融消費者保護的實踐經驗的基礎上，提出了符合我國國情和現(xiàn)實需要的制度改革建議。

關鍵詞：金融消費者 權益保護 國際經驗 制度完善

金融消費者是金融市場的重要參與者，也是金融行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要推動者。然而，與金融市場上的“經營者”——金融機構相比，個人的專業(yè)知識水平、信息收集能力、經濟實力等各方面都處于明顯劣勢，而且參與金融活動的個人勢單力薄，時刻可能面臨不公正的待遇和利益侵害。近期諸如“個人信息泄露”、“客戶陷入金融騙局”等公眾金融受害事件時常見諸報端就是印證。因此，有必要在法律中確立參與金融活動的個人的消費者身份，將消費者保護理論擴展到金融業(yè)領域，以矯正金融交易雙方力量的不均衡，維護該領域消費者的合法權益。

金融消費者權益的法律保護概述

（一）金融消費者的概念和主體范圍

近年來，“金融消費者”一詞已經被法院和各級政府部門使用到裁判文書和規(guī)范性文件中去。但尚無一部法律對“金融消費者”的概念作出統(tǒng)一、明確的定義，《消費者權益保護法》對什么是“消費者”也沒有明確界定，法律規(guī)定的不完善導致理論和實務界存在大量爭議。通常認為消費者是指為滿足個人或家庭的生活需要而購買、使用商品或接受服務的自然人。有學者認為《消費者權益保護法》的保護對象完全可以包括金融業(yè)領域的消費者，筆者對此并不認同。因為“為生活需要”是《消費者權益保護法》中消費者的三個構成要素之一，如果把銀行存款人和與保險公司簽訂保險合同的當事人理解為消費者尚沒有什么問題，而把以收益為目的進行投資的投資人理解為消費者則未免有些牽強。

由上述討論可知消費者的主體范圍是為生活消費需要購買、使用金融商品或接受金融服務的自然人。對于金融消費者的主體范圍，有學者認為單位消費者也應被賦予金融消費者的地位，筆者認為此處討論的金融消費者僅指個體消費者，而不包括單位消費者。基于對金融消費者主體范圍的認識和對其概念的討論，筆者認為，金融消費者是指購買、使用金融產品或接受金融服務的自然人。

（二）金融消費活動的特征

第一，交易雙方信息不對稱。金融業(yè)是典型的服務行業(yè)，金融商品的實質內容是各類金融服務，這些服務消費者看不見也摸不著，更不能通過觀察表面來檢驗其品質，只能通過金融機構口頭或書面說明傳達的信息來了解金融商品的具體內容。所以，掌握準確必要的信息對消費者在金融消費中做出正確判斷至關重要。然而這些重要的信息的來源幾乎都掌握在金融機構一側，消費者只能依賴金融機構的主動提供。如果沒有法律的介入，對消費者加以保護，消費者將時刻面臨利益侵害和經濟損失。

第二，金融消費者認識的局限性。金融商品作為一種特殊商品，其在風險形式、費用構成等方面都具有極高的專業(yè)性。面對這些種類繁多并且結構復雜的金融商品，消費者很少能夠在完全理解的基礎上從事金融交易。即使金融機構提供了金融商品的有關信息，但是大量晦澀的專業(yè)術語，對普通消費者來說也無異于“天書”。而要消費者自己掌握這些專業(yè)知識顯然是不現(xiàn)實的，況且金融市場瞬息萬變，消費者學得再快，也很難趕上金融市場的創(chuàng)新。

第三，金融交易的對立性和風險性。金融商品主要滿足金融消費者的支付結算、信用供給和資產運用等需求，具有較高的負債率，從而會存在一定的信用風險，同時金融機構的操作風險、資本市場外部風險也是客觀存在的。消費者如果缺乏相關的金融風險認知極易在金融交易中遭受損失。同時，經營者關心金融商品的交換價值與消費者關心其使用價值之間存在明顯的對立性。在利益的驅動下，二者的利益對立日益激化，經營者往往會以損害消費者利益為代價而追求利益最大化。消費者一旦在交易中遭受侵害，其后果往往較為嚴重。

對國外金融消費者權益法律保護的考察與啟示

（一）英國金融消費者的法律保護

金融危機前，英國已于2000年出臺的《金融服務與市場法》首次使用了“金融消費者”的概念，并且確立了比較完善的金融消費者保護制度和框架。金融危機后，英國又進行了一系列金融改革。撤銷原有的單一監(jiān)管機構——金融服務局（FSA），而成立金融行為局（FCA）和審慎監(jiān)管局（PRA），分別負責對整個金融行業(yè)服務行為的監(jiān)管和實施對銀行、保險等金融機構的審慎監(jiān)管。在金融糾紛調解機制上，英國成立金融巡視員服務公司（FOS）以調解或仲裁等非訴訟方式處理金融消費者爭端。FOS秉持公平、獨立的原則免費為消費者提供除司法救濟以外的金融糾紛解決途徑。在金融教育方面，英國還成立了專職開展消費者教育工作的“消費者金融教育局”，并將金融知識教育納入到學校教育體系當中。

（二）美國金融消費者的法律保護

2008年美國次貸危機以后，美國財政部發(fā)布了《金融監(jiān)管改革——新基礎重建金融監(jiān)管》，指出對金融消費者保護不到位是引發(fā)金融危機的重要原因之一。為此美國政府高度重視金融消費者保護，發(fā)布了《多德-弗蘭克法案》，專門設立了一個統(tǒng)一且獨立的金融消費者保護機構：消費者金融保護局（CFPB）。局長由總統(tǒng)提名，經費在美聯(lián)儲體系內獨立預算。該局還享有一定的立法和執(zhí)法權，可獨立實施監(jiān)管。同時美國政府還制定了多個計劃機制對消費者利益進行維護與救濟。

（三）日本金融消費者的法律保護

與英美等國不同，日本在次貸危機中受到的沖擊沒有那么嚴重，這歸因于日本在金融消費者保護方面的努力。2001年出臺的《金融商品銷售法》以金融消費者為保護對象進行立法，對購買、使用金融商品以及接受金融服務的消費者予以特別保護。該法還對金融機構的說明義務、金融機構勸誘行為的適當性等重要事項作了統(tǒng)一規(guī)定。2006年的《金融商品交易法》加強了金融機構法定義務的規(guī)定，而且采用了“特定顧客”的概念以實現(xiàn)對金融顧客的區(qū)別對待。

（四）國外金融消費者權益保護對我國的啟示

英美等國金融業(yè)起步較早，經過不斷地改革與實踐，其在金融消費者保護方面的立法與制度建設較為成熟，也為我國金融消費者權益保護工作提供了不少借鑒與啟示。

第一，均建立了較為完善的金融消費者保護法律體系。縱觀金融消費者權益保護最好的國家，都出臺了專門且完善的金融消費者權益保護法律，如英國的《年金融服務法》和美國的《多德·弗蘭克法案》。可見，為了更好保護金融消費者權益，有必要建立專門的金融消費者權益保護法律體系。

第二，均設置了獨立的金融消費者保護機構。美國的消費者金融保護局（CFPB）和英國的金融行為局（FCA）都是作為一個獨立的、統(tǒng)一的機構承擔著金融消費者權益保護方面的職能。它們在經費支出和人事任免上都有一定的獨立性，所以在金融消費者保護和對金融機構的監(jiān)管上顯得更加有效。

第三，金融糾紛訴訟替代機制較為完善。英國的金融巡視員服務公司（FOS）、日本的ADR糾紛調解機制為金融消費者提供高效率、低成本的金融糾紛解決途徑，相比司法救濟，這種糾紛調解機制對數(shù)量眾多、標的額小的金融消費者來說則具有明顯的優(yōu)勢。

當前我國金融消費者權益的法律保護現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國金融消費者權益的法律保護立法現(xiàn)狀

當前我國尚未有針對金融消費者權益的專門立法，對于金融消費者權益的糾紛案件，法院只能適用《民法通則》、《合同法》或《消費者權益保護法》中關于誠實信用、公平交易等原則性規(guī)定作為判案的依據(jù)。然而隨著金融業(yè)務的創(chuàng)新，金融產品設計的復雜化，《消費者權益保護法》已經不能滿足金融業(yè)領域解決金融消費權益糾紛的需要。頒布一部關于金融領域消費者權益保護專門法成為一個不可回避的問題。

（二）當前我國金融消費者權益法律保護存在的問題

1.金融消費者認識水平仍然比較低。金融商品有很強的專業(yè)性壁壘，金融消費者金融知識的不足以及學習精力有限，很難在完全了解金融商品的情況下做出消費決定。而隨著金融業(yè)務的不斷創(chuàng)新，特別是互聯(lián)網金融的發(fā)展，消費者對金融產品的認識越來越趕不上金融創(chuàng)新的步伐。

2.金融機構存在經營不當?shù)男袨椤＝陙恚瑖鴥冉洕鏊俜啪彛貏e是受互聯(lián)網金融興起的影響，金融機構較之以往的傳統(tǒng)盈利模式不斷受到沖擊，部分金融機構出于逐利的本能，夸大金融產品的優(yōu)勢、隱瞞自身的劣勢，侵犯金融消費者知情權；對兩項相對獨立的金融產品進行捆綁銷售，侵犯金融消費者的自由選擇權；泄露客戶信息，侵犯金融消費者的隱私權。

3.監(jiān)管部門的監(jiān)管活動成效甚微。對金融機構的監(jiān)管，我國采用的是“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式。以往的實踐中，這種監(jiān)管模式對各行業(yè)內部的金融消費維權呈現(xiàn)出一定優(yōu)勢。但隨著業(yè)務的交叉和創(chuàng)新，跨金融消費領域的金融消費糾紛日益增多，現(xiàn)有的監(jiān)管模式日益顯露疲態(tài)。分業(yè)監(jiān)管天然的行業(yè)局限性，再加上各機構缺少必要的協(xié)同，使其越來越無法滿足對金融消費者權益保護的需要，導致監(jiān)管部門的監(jiān)管活動成效甚微。

4.金融糾紛訴訟替代機制不健全。金融糾紛的解決途徑主要有訴訟、仲裁、調解和投訴，由于司法救濟訴訟周期長、訴訟費用高，一旦發(fā)生糾紛，消費者需要消耗相當程度的經濟成本和時間成本，這對廣大中小消費者們來說顯然是難以接受的。對于仲裁，它只適用于金額較大較為復雜或專業(yè)性強的糾紛，對日常小額消費糾紛不太適用。而由于調解委員會或消費者協(xié)會專業(yè)能力有限，以及金融機構的強勢地位，投訴和調解對糾紛解決的效果也是令人不甚滿意。

完善我國金融消費者權益法律保護的建議

（一）制定專門的金融消費者權益保護法

由于金融消費活動有其天然特殊性和專業(yè)性。筆者認為制定一部專門的金融消費者權益保護法更符合當前的現(xiàn)實需要。英美日等金融消費者保護較好的國家都已經制定了專門的金融消費者權益保護法律。為了更好保護金融消費者和解決金融糾紛，我國也應盡快制定符合我國現(xiàn)今國情和需要的金融消費者保護法。從立法層面保障金融消費者的財產安全權、知情權、自主選擇權、公平交易權、依法求償權、受教育權、受尊重權、信息安全權等基本權利。為此提出如下構想：

1.引入舉證責任倒置規(guī)則。舉證責任倒置，是指法律直接規(guī)定的侵權訴訟案件中，由侵權人負責舉證，證明與損害結果之間不存在因果關系或受害人有過錯或第三人有過錯承擔舉證責任。一直以來，舉證難都是金融領域消費者權益糾紛案件中的一大痛點。筆者認為，引入舉證責任倒置規(guī)則，恰恰能解決這一問題，由侵權人一方負舉證責任，以平衡金融交易中的信息不對稱。

2.加強金融機構的說明義務。根據(jù)《保險法》規(guī)定，訂立保險合同，采用保險人提供的格式條款的，保險人應當向投保人說明合同的內容。而我國《商業(yè)銀行法》除了規(guī)定商業(yè)銀行應當向顧客公告存貸款利率和營業(yè)時間外，沒有任何關于說明義務的規(guī)定。我國《證券法》也規(guī)定了信息披露規(guī)則，但是上述法律條文均沒有系統(tǒng)性規(guī)定金融機構應當對于所有可能影響消費者交易決定的“重要事項”加以說明，只是簡單地強調對某些事項的說明規(guī)則。因此，有必要強化金融機構的說明義務，并將保護金融消費者合法權益納入公司治理、企業(yè)文化建設和經營發(fā)展戰(zhàn)略中統(tǒng)籌規(guī)劃，落實人員配備和經費預算，完善金融消費者權益保護工作機制。

（二）建立一個統(tǒng)一的金融消費者保護機構

目前，我國金融領域的消費者保護機構有：中國人民銀行金融消費者保護局、銀監(jiān)會銀行業(yè)消費者保護局、保監(jiān)會保險消費者權益保護局和證監(jiān)會投資者保護局四個。金融業(yè)消費者保護機構如此密集地存在，為何又會出現(xiàn)金融消費者被害事件時時見諸報端？究其原因，主要在于上述消費者保護機構，都是基于對金融機構的行政監(jiān)管來實現(xiàn)對金融消費者的保護，而沒有站在消費者角度從根本上解決金融消費者由于信息收集能力差、專業(yè)局限性、分散性強等帶來的消費者權益保護問題。鑒于金融消費者保護對我國金融長期穩(wěn)定的重要作用。筆者認為有必要建立一個統(tǒng)一的、獨立的金融消費者保護機構。從消費者一方出發(fā)通過加強金融消費者教育、執(zhí)行金融消費者保護方面法律法規(guī)來維護金融消費者的合法權益。同時加強金融消費者保護機構和地方政府的合作，探索建立中央和地方人民政府金融消費者權益保護協(xié)調機制。

（三）完善金融糾紛訴訟替代系統(tǒng)

基于金融消費者與金融機構力量的不平衡，再加上司法救濟手段周期長、費用高的特點，消費者遇到金融糾紛時往往投訴無門。因此，有必要完善多元化的糾紛解決體系，建立金融糾紛快速處理機制。通過考察國外金融消費者權益法律保護的實踐經驗，英國金融巡視員服務公司（FOS）等機構免費為消費者提供除司法救濟之外的金融糾紛解決途徑比較適合我國當下的需要。因此有必要完善我國金融糾紛訴訟替代系統(tǒng)，為解決金融糾紛、維護金融消費者合法權益提供便利。金融社會組織也應當充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與金融消費者權益保護工作，協(xié)助金融消費者維權，在金融消費者權益保護中發(fā)揮重要作用。

（四）建立金融消費者教育長效機制

金融消費者金融專業(yè)水平低和認識的局限性是導致金融消費者受侵害的重要原因。縱觀各國金融監(jiān)管體系，毫無例外地都在不同程度上進行了金融消費者教育活動，這說明金融消費者教育在金融消費者權益保護中有著不可或缺的重要作用。我國在金融消費者教育方面做過不少努力卻成效甚微，其原因主要在于以往的金融消費者教育活動效率低、形式工作多、資源浪費嚴重。筆者認為有必要建立金融消費者教育長效機制，并將金融消費者教育納入高校公共課程體系，從根本上緩解金融消費者專業(yè)的局限性。

參考文獻：

1.何穎.金融消費者權益保護制度論[M].北京大學出版社，2011

2.黎曉道.論金融消費者的主體范圍[J].知與行，2016（16）