立法成本效益分析的國外經驗

陸穎

從投入與產出效益優化要求出發，核算成本、降低成本，不斷提高人大工作產出效益，是人大工作微創新應該也能夠施展作用的一個重要領域。立法是人大工作的主要內容之一，因此，人大工作效益的提升必然依托于立法領域的控成本、提效益；而“控” “提”的前提，就是要對立法的成本、效益“心中有數”，進行成本效益分析或評估。發達國家在立法方面的成本效益分析已較為成熟。本文介紹了美國、加拿大、德國的立法成本效益分析機制，盡管其中大部分是對相當于政府行政立法的成本效益分析，但其具體做法或仍值得借鑒。

美國行政規章制定的成本與效益評估

立法的成本與效益評估，在美國聯邦政府各部門制定行政規章時最為常用，其制度發展也很完善，是美國立法評估最重要的內容與方式。美國規章制定成本與效益評估的主體包括制定規章的行政機構、聯邦預算管理局、總審計署、總統、國會五個部門。評估的客體主要是“重要規章”，指的是在規章中可能導致下列后果的任何一種管制行為：年度經濟影響在1億美元或以上的管制行為，或在實質上對經濟、經濟部門、生產力、競爭、就業、環境、公共健康、安全，或對州、地方和原住民部落、社區產生負面影響的管制行為；造成嚴重矛盾，或者干預其他政府機關已經執行或者計劃執行的管制行為；使政府資格授予工作的效果及被授予資格者的權利義務發生實質改變，或使政府項目的效果及項目相關人的權利和義務發生實質改變；在法令或行政命令所確定的原則之外產生了新的法律或政策問題。

制定規章的行政機構進行的成本與效益的評估，有幾個步驟：識別階段——判斷某一規章是否可以達到本部門所希望的目標；調查階段——主要是了解能實現該目標的各備選方案，尤其是了解是否有必要通過管制的方式來實現；收集信息階段——主要是獲取有關各備選方案效果的資料；選擇階段——根據定量與定性的指標分析，確定各個方案的優劣次序；決策階段——以上述優劣次序為依據，并根據成本與效益分析報告作出決策。

美國規章制定的成本與效益評估制度，對美國政府的行政管理而言，不僅有利于提高規章質量，而且節約財政支出，提高了工作效率。其運作特點主要在于：第一，偏重于制定規章的行政機關的內部評估；第二，規章制定的成本與效益評估既強調制定前的預評估又強調制定后評估。在大規模規章制定之后，政府有關部門每年都對已經實施五年的規章進行全面評估，從而決定是繼續延用還是廢除或修改；第三，規章制定的成本與效益評估是通過一系列國會立法、總統行政命令等法律制度加以保障的，是行政機關必須遵守的，這保障了美國規章制定的質量，也實現了對規章制定的有效監督。

加拿大內閣部門規章立法的成本效益分析

加拿大立法成本效益的分析主體即法規的制定主體，其分析報告由國庫委員會規制事務處和樞密院辦公室進行審查。根據樞密院辦公室1999年發布的《加拿大政府規制政策》，加拿大并不是對所有法規和規章的制定都要求進行成本效益分析，而僅對內閣各部門制定的提交內閣批準的規章進行成本效益分析；對于提交議會的項目，無論是在內閣還是在議會都不要求成本效益分析，只考慮對政府支出的影響。

內閣各部門依據憲法和法律的授權進行立法時，須向內閣就立法草案內容提交成本效益分析，說明法規對社會、公共健康、環境、經濟等的影響，以及為何選擇法規的規制手段，而不是其他的規制手段。在制定分析報告過程中，國庫委員會規制事務處參與進來，與部門協商，形成分析報告，連同法規草案提交國庫委員會規制事務處審查。經國庫委員會審查批準后，在《加拿大公報》上預公布，接受社會公眾的意見和建議。法規起草部門對法規以及分析報告進行修改，報內閣審查批準，在《加拿大公報》上正式公布；內閣也有可能推遲批準并要求部門補充信息，或是拒絕批準。

2007年1月，樞密院辦公室發布了《加拿大規制成本效益分析指南》，該指南明確了成本效益分析的五個步驟：第一步，識別問題、風險與基準線。第二步，設定分析目標，要明確政府為什么需要進行干預。目標可以是經濟的、環境的、社會的。對于健康、環境和安全的問題，設定目標可能會涉及公眾對風險的容忍程度、政府實行措施的費用以及個人對法規的遵守等。第三步，形成規制或非規制的方案，對各種替代方案要列舉明確，并分析它們如何影響基準情境。第四步，估算收益與成本。第五步，擬定一份會計陳述報告。但在實踐中，聯邦政府部門通常將分析簡化為四個步驟：第一，確定公共政策問題，評估問題的性質和相關的風險，定義基準線；第二，設定政策意圖實現的目標；第三，形成替代監管和非監管的政策選擇，以及它們如何影響基準線狀況；第四，進行影響分析，包括成本效益分析、利益相關者分布分析和會計報表（替代選擇并提出采取行動的建議）。

加拿大的立法成本效益分析，主要評估的是：被提議的法規及其他替代方案對加拿大公民、企業、政府潛在的積極和消極的經濟、環境、社會影響；確定積極和消極影響如何及于不同的受法規影響的群體、經濟部門和加拿大各地區。加拿大立法成本效益分析中，運用最為普遍的方法是成本有效性分析方法。該方法的目的在于從不同的立法項目方案中找出達到某一預期指標成本最低的立法項目方案。成本有效性分析方法的特點在于，計算單位效益的成本，但不考慮諸如機會平等、降低發病率或改善營養狀況等的不同結果的貨幣價值。因此，成本有效性分析所需要的數據相對較少，一般不需要明確效益的量化或貨幣化價值。此外，加拿大也會采用敏感性分析方法。它是指從眾多不確定性因素中找出對立法方案效益指標有重要影響的敏感性因素，并分析、測算其對該方案效益指標的影響程度和敏感性程度，進而判斷該方案承受風險能力的一種不確定性分析方法。

德國立法成本效益分析與評估

德國立法成本效益分析與評估包括法律實施前的預評估、伴隨性評估、法律實施效果后評估三個階段。相對而言，德國政府更注重法律實施前的預評估。目前，德國在立法預評估方面已建立比較完善的評估體系，由立法成本效益分析與評估機構對初審稿進行立法成本及效益評估，最后交由聯邦議會討論；伴隨性評估受法律時效性限制，成果不很突出；實施效果后評估體系正在逐步建立和完善之中。德國立法成本效益分析與評估工作由法規評估委員會和執行成本評估委員會具體負責。其分析與評估的程序主要分為五步：

首先，確認法規的目的和作用。主要評估法規的經濟效益、對環境的影響、立法的技術要求、立法活動的公眾影響、新法與舊法間的矛盾沖突情況。

第二，論證新立法律法規的必要性。一般考慮三個方面：一是現行法規規定是否對此有限制和沖突；二是如果不立新法會存在什么問題；三是若制定并實施新法，會給社會生活帶來什么新變化。

第三，選擇可替代的解決方案。經過必要性論證，不論是否需要立新法律，都須設計替代方案，以進行比較與選擇。

第四，分析成本與收益的關系。對確有必要制定的新法律法規，需要對其成本和效益進行分析與評估，這是核心步驟和中心工作。德國立法不僅注重法律法規的整體評估與評價，還十分注重其中某一階段、某一細節層次的評估。以行政成本評估為例，行政成本評估是為了評估立法的經濟成本、人員成本、社會成本在整個立法過程中的比重及相互關聯性，而不是泛泛地計算總成本。行政成本評估將重點放在了信息成本的評估與評價方面，在法律起草說明中就具體說明信息調查費用。把較高的費用列出，通過進一步評估，降低其成本。一部新法律或法規實施，德國公民和企業有義務反饋實施效果。如，實施一部新法律，需要有企業的相關數據。此時，由國家制定統計表格，企業必須向國家提交報表。通常情況下，信息采集費用由聯邦政府、州、公民和企業共同承擔，但企業承擔部分通常會轉嫁給消費者。因此，降低信息成本就能降低公民和企業承擔的費用。對于行政成本中各方的信息義務，德國已建立了符合自身需要的基于信息義務的行政成本評估模型，很好地解決了信息采集的費用問題，客觀評價了立法過程的行政成本構成。

第五，作出評估結論，發往聯邦各相關部門和各州征求意見。

啟 示

立法成本是指立法機關立法過程中的全部費用的支出，既包括立法自身的成本，如立法機構運轉、立法人員待遇、立法信息收集、審議修訂、制作文本等所需費用，也包括創制中的法律在日后執行和實施中的成本，如執法成本、守法成本、違法成本等。立法自身成本與執行和實施中的成本相比，顯然后者更為重要。因此，在立法成本效益分析中，須重點突出對法律執行和實施成本的評估。從美、加、德三個國家的實踐來看，立法成本效益評估，評估的不僅僅是立法這個過程本身所直接產生的成本，還將整個社會為這次立法所要付出的成本納入評估中。

從美、加、德三個國家的立法成本效益評估所處的時間點來看，都前置于立法環節，而非在立法完成后開展。因此，其評估行為本身可以看作是立法審查的一個環節。在審查中，成本過高的立法草案會被打回。立法評估一方面是立法活動控成本、提效益的前置動作和基礎，另一方面也具有控成本、提效益的效用。

公眾咨詢是立法成本效益分析質量控制的重要措施。加拿大和德國的立法效益評估都強調公眾參與。在立法成本效益分析程序中加入公眾參與的因素，使得立法成本效益分析報告更加真實、客觀，可以通過公眾參與程序，使法規制定主體獲得更多信息，有助于去偽存真，提高立法成本效益分析的質量，也有利于提高立法決策的質量。

（作者單位：上海圖書館〈上海科學技術情報研究所〉）