關于調整農業補貼政策、完善區縣監管體制的思考

鄧永忠

摘要：2015年，經國務院同意，農業“三項補貼”政策調整為一項農業“支持保護補貼”政策，2016年開始在全國范圍內推廣這項改革，各地在實施這項改革的過程中，還存在一些困難和問題，作者結合區縣基層工作的實際，對調整的農業支持保護補貼政策進行了客觀分析，提出了中央繼續調整農業保護耕地補貼政策，地方完善農業補貼區縣監管體制；中央繼續鞏固農業支持種糧大戶補貼政策，省級完善支持種糧大戶結余資金轉移支付制度，支持區縣永久性高標準旱澇保收農田的建設，逐步實現國家“藏糧于地”糧食安全戰略的建議。

關鍵詞：農業補貼政策；改革；建議

2015年，經國務院批準，財政部、農業部出臺了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》（財農〔2015〕31號），在浙江、安徽、山東、湖南和四川五個省成功試點的基礎上，2016年在全國范圍內推開農業“三項補貼”改革工作，將農作物良種補貼、農資綜合補貼、種糧直補補貼等農業“三項補貼”政策合并為一項農業“支持保護補貼”政策，將部分支持糧食生產補貼轉為不受世貿規則限制的農業保護耕地補貼。國家通過完善農業補貼政策，改進農業補貼辦法，推動全國糧食生產適度規模經營，保障國家糧食安全取得了顯著成效。

但就各地實施農業“三項補貼”改革的情況來看，地方在推行這項改革工作的過程中，還存在著一些困難和問題，需要中央繼續調整農業保護耕地補貼政策，地方完善農業補貼區縣監管體制，真正將農業補貼政策執行到位。

一、繼續調整農業支持保護補貼政策

一是繼續鞏固農業支持種糧大戶補貼政策，完善種糧大戶構成標準及補貼依據。 2015年，經國務院同意，財政部在全國范圍內從農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶試點補貼資金和農業“三項補貼”增量資金，統籌支持糧食生產適度規模經營。從五個省試點的情況來看，農業支持種糧大戶補貼政策的目標明確，方向正確，操作簡便，效果明顯，應當堅持。但各地在開展種糧大戶申報、審核和補貼的過程中，種糧大戶面積的認定構成標準和審核補貼依據不夠具體、不夠明細，與我國大部分地區土地承包和經營的實際情況不相符。雖然明確了種糧大戶總面積的認定標準，但未規定總面積構成的相對集中土地塊數；雖然明確了種糧大戶種糧的補貼標準，但未規定審核補貼的具體依據（有以承包經營權證面積為準的，或者有以種糧實地丈量面積為準的）。這既不利于我國大型農機具的推廣和使用，也不利于區縣具體執行政策的認定和操作，是造成“壘大戶”、“假大戶”現象大量發生的重要原因之一。各省應結合本地實際，修改完善種糧大戶項目管理及資金管理辦法，細化種糧大戶面積的認定構成標準和審核補貼依據。明確種糧大戶總面積構成的相對集中土地塊數一般不得超過3—5塊，規定種糧大戶按照實際種植面積實地丈量進行補貼，可以減少一般農戶對種糧大戶的忌妒舉報。繼續提高種糧大戶的補貼標準，調動種糧大戶種糧的積極性。

二是繼續調整農業保護耕地補貼政策，調動區縣嚴格執行政策的積極性。根據財政部、農業部《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》（財農〔2015〕31號）的規定，80%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧農民直補補貼和農作物良種補貼資金，統籌用于支持耕地地力保護，補貼對象為所有擁有土地承包權的種地農民；補貼資金要與耕地面積或播種面積掛鉤，享受補貼的農民要做到耕地不撂荒，地力不降低，嚴格掌握補貼政策界限；同時要調動農民加強農業生態資源保護意識，主動保護耕地地力，鼓勵秸桿還田，不露天焚燒。但這一保護耕地補貼政策的內在機理不順，與我國大部分地區土地承包和經營實際狀況不相符，不能促進農民主動保護耕地地力、不露天焚燒秸桿、深耕還田增加地力的政策目標實現。

建議中央進一步調整農業保護耕地補貼政策，繼續減少一般農戶農資綜合補貼約20—30%的資金，讓一般農戶每畝獲得的農業保護耕地補貼與利用土地生產糧食所產生的谷物秸桿除深耕還田外的其他利用方式價值相當，減少一般農戶對農業保護耕地補貼的政策預期，這樣有利于農業保護耕地補貼政策的成功轉型。農業保護耕地補貼政策的補貼對象調整為所有擁有土地經營權的種地農民或經營者，理順農業保護耕地補貼政策的農業機理，與農業支持種糧大戶補貼政策機理一致，增加農民主動保護地力的內在動因。地方嚴格執行農業保護耕地補貼政策，既有利于保護耕地補貼政策目標的實現，增加農民承包地的土地地力；又有利于調動區縣執行政策的積極性，加快農村土地的順暢流轉，更有利于我國農村土地大量撂荒問題的有效解決。

三是省級轉移支持種糧大戶的結余資金，要支持區縣永久性高標準農田的建設。按照財政部、農業部印發的《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》（財農〔2015〕31號）和財政部、農業部、銀監會《關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》（財農〔2015〕121號）的規定，中央財政根據測算將農業支持保護補貼資金切塊到省級財政，再由各省結合本地實際，按照農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶試點補貼資金和農業“三項補貼”增量資金，用于支持糧食適度規模經營，重點支持建立完善農業信貸擔保體系，主要用于資本金注入、擔保費補助、風險金補償等方面。中央按照區縣糧食生產的耕地面積、糧食產量、適度規模經營等因素進行測算，以工業反哺農業的方式支持各地建立農業信貸擔保體系，其資金來源長久、穩定。但各地建立農業信貸擔保體系的資金需求不穩定，資金供給與資金需求不很相符。因此，建議中央進一步擴寬農業支持種糧大戶補貼政策的支持方向，除繼續重點支持建立農業信貸擔保體系和提高種糧大戶的補貼標準外，還應支持區縣永久性高標準旱澇保收農田的建設以及產權制度的完善，通過土地流轉方式將永久性高標準農田變為集體土地國有經營權土地，讓18億畝耕地紅線從國土空間控制圖上落到區縣每塊國有經營土地上，使資金供給與資金需求長期相符，逐步實現國家“藏糧于地”的糧食安全戰略。

二、進一步完善農業補貼區縣監管體制

一是政府開展農業直補監管工作調研，厘清各街鎮部門的監管責任邊際。各省應結合本地實際，由省級農業主管部門統籌，區縣政府組織農業、財政、審計、監察等相關職能部門對農業直補監管工作進行調研，摸清區縣職能部門特別是街鎮、村社等基層組織在農業直補管理過程中存在的問題。區縣政府在準確界定相關職能部門監管責任邊際的基礎上，明確各街鎮部門的農業直補監管職責，合并理順農作物良種與農資綜合補貼、種糧直補補貼由于牽頭部門不一致導致管理體制不順的問題。建議各地由農業主管部門牽頭，與街鎮政府配合，共同負責審查、公示階段的農業直補補貼監管工作；由區縣財政部門牽頭，與街鎮財政所配合，共同負責核對、兌付階段的農業直補補貼監管工作；由審計部門和監察部門分別負責農業直補資金管理及工作人員的監督工作。省級農業主管部門出臺農業直補監管工作指導意見，區縣政府修改完善農業直補補貼監管辦法，建立健全農業直補區縣監管機制。

二是政府應協調承辦直補金融機構，由財政牽頭建立農業直補賬號系統。為了保證農業直補資金的安全，避免在兌付過程中被截留、被挪用、被抵扣，中央要求采取金融機構“一卡通”形式直接補貼給農民，每戶農民只允許開設一個農業直補賬號。但這一補貼開戶政策與金融機構儲蓄條例“誰的錢進誰的賬”規定發生沖突，金融機構不敢或不愿承擔農業直補兌付任務。建議由省級政府出面協調本地人民銀行，出臺相關特殊政策或者指定一家金融機構承擔農業直補兌付任務，解決農業直補承辦金融機構的后顧之憂；區縣政府要積極協調本地涉農金融機構主動承擔農業直補兌付任務，區縣財政部門要牽頭做好 “十二五”以來的農業直補未到戶滯留資金的清理工作，解決好農業直補監管工作中的歷史遺留問題，指導街鎮財政所建立農業直補賬號系統，為完善農業直補區縣監管體制打下基礎。

三是地方應分步實施保護耕地補貼政策，確保農業保護補貼政策成功轉型。中央調整農業保護耕地補貼政策的補貼對象，理順農業保護耕地補貼政策的農業機理后，地方政府可采用與農村土地產權制度完善相結合的方式，分步實施農業保護耕地補貼政策，這樣不會引起農村社會的大面積不穩定，近兩年來國家調整農業補貼政策的實踐已經證明了這一點。筆者建議分“三步走”方式，調整農業保護耕地補貼政策。首先，將農業保護耕地補貼政策的補貼依據調整為第二輪農村承包地的面積為準，以兩證合一的承包經營權證面積進行審核補貼，這樣區縣執行補貼政策沒有困難和矛盾。其次，農業部應修改完善《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，將農村土地經營權流轉的合同管理方式變為權證管理方式，突破農村土地流轉困難的制度瓶頸。同時，地方開展農村土地“三權分置”改革工作試點，要將農村土地產權分為所有權、承包權、經營權，分別進行管理，這樣有利于農村土地的大量盤活。第三，各地待農村土地“三權分置”改革基本完成后，應擇機將農業保護耕地補貼政策的補貼依據，調整為第二輪農村承包地的單一經營權證面積進行審核補貼，將農業保護耕地補貼政策的補貼對象順利調整為所有擁有土地經營權的種地農民或經營者，這樣不會引發農村基層社會的不穩定，實現農業保護耕地補貼政策的成功轉型。

（作者單位：重慶市綦江區財政局）

責任編輯：欣文