“三權分置”的核心要義是放活土地經營權

吳曉佳

摘要：近日，中辦國辦下發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，文件明確指出“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。“三權分置”下，所有權、承包權和經營權既存在整體效用，又有各自功能。從當前實際出發，實施“三權分置”的重點是放活經營權，核心要義就是明晰賦予經營權應有的法律地位和權能。

關鍵詞：三權分置；土地經營權

“十三五”規劃綱要提出，要“穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法”。“三權分置”既與土地集體所有、家庭承包經營的兩權分置制度一脈相承，更是農村土地產權制度的又一重大創新。從法律規定和基層實踐看，“三權”既有各自功能，又存在整體效用，重點應該是放活經營權，實施“三權分置”的核心要義就是賦予經營權應有的法律地位和權能。

一、“三權分置”架構中土地經營權定位

放活經營權是實施“三權分置”的根本出發點。從農村改革沿革看，在改革開放之初，通過賦予廣大農民承包權利和經營自主權，解決了當時困擾農民最基本的動力問題，極大解放了生產力發展，土地集體所有、家庭承包經營的基本制度也被確立下來，成為黨在農村政策的基石，為改革向更多領域延伸奠定了基礎。當前，我國經濟社會發展進入新的歷史階段，“三農”問題面臨的形勢也發生深刻變化，從賦予廣大農戶土地承包經營權，到允許更多愿意從事農業的生產經營主體擁有土地經營權，以“三權分置”推進農村改革進一步深化。

放活經營權是實施“三權分置”的重要目標。合適的產權安排通過穩定預期對人們經濟行為施加影響，促進社會經濟活動在可控的范圍內開展。從產權制度演變規律看，現代產權制度要與社會化大生產和現代市場經濟相適應，其主要特征是歸屬完整、權責明確、保護嚴格、流轉順暢。“三權分置”通過落實所有權、穩定承包權，進一步確定權利歸屬，最主要的目的和成果就是使土地資源合理配置，經營權得以靈活高效施行。

放活經營權是實施“三權分置”的實踐依據。隨著我國工業化、城鎮化深入推進，大量農業人口轉移到城鎮，農村土地經營權流轉規模不斷擴大，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍，各類新型經營主體蓬勃發展，已經成為發展現代農業的一支有生力量。“三權分置”符合農村實際，順應了農民集體、承包農戶和經營主體的需求，通過合理界定他們在經營土地上的權利內容，厘清與土地所有權、承包權之間的關系，極大促進現代農業發展。

二、放活經營權與堅持所有權、穩定承包權的關系

“三權分置”下，處理好“三權”關系是個難點，直接關系到各自權能內容和權利邊界的設置。

一是經營權的權屬性質及確認形式。“三權分置”提出以來，一些學者將焦點放到對土地經營權權屬性質上的討論，提出了“土地經營權物權說”、“土地經營權債權說”、“實行物權保護的債權說”等不同觀點。目前看，將土地經營權定性為債權，同時完善其權能設置并加強保護比較符合實際。而且，從我國經濟社會發展階段和土地經營制度演變過程看，可行又比較穩妥的方案，并不一定非要通過法律形式將權屬性質確定為唯一形態，而是從問題出發、從實踐需要出發，解決土地細碎化、小規模經營制約現代農業發展、經營主體需要穩定經營預期等具體問題即可，為實踐留下靈活空間。還要注意的是，無論經營權性質如何確定，其具體施行都不能影響國家、農民集體和承包農戶的合法權益。

二是經營權與承包權的關系。“兩權分置”下所有權派生承包權，已經得到各界廣泛認同理解。當承包農戶將土地租賃出去時，轉移部分權能而產生了相對獨立的經營權，帶來了“三權”問題。而“三權分置”與“兩權分置”是一脈相承的，不是推倒重來建立一種新的邏輯，因此承包權派生經營權是符合規律且易于接受的。依據這種思路，經營權是承包農戶與經營主體協商一致下產生的，其權能內容就應該是開放的、豐富的、個性的、無限變化且存在多種可能的。因此，放活經營權就應該是多樣化的，經營權的具體實現形式也應該是多樣化的，土地出租、土地入股、土地托管、聯耕聯種、代耕代種等都有其適應性，都可以進行積極探索。

三是經營權與所有權的關系。對于已經實行家庭承包的農村土地，所有權不直接派生經營權，但在各自行權過程中仍會相互制約。一方面，所有權的行使不得阻礙經營權的正常行使，例如農民集體不能無故干預、阻撓、破壞經營主體的生產經營行為；另一方面，經營權的行使要受制于所有權，例如農民集體有權阻止經營主體損害破壞土地和農業資源的行為，再流轉或抵押經營權的要經農民集體備案。從現實看，因一些流轉土地的承包農戶常年在外生活務工，農民集體還要承擔起監督、管護、協調等責任。

三、“三權分置”下經營權權利內容設置

經營權權利設置的出發點應該是在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保護其發展農業生產的積極性和穩定預期。與土地所有權、承包權一樣，經營權內涵也極為豐富，其中最重要、最核心的權利內容集中在以下方面。

一是占有使用收益的權利。允許并鼓勵承包農戶將土地流轉出去，目的是吸引更多有能力、有意愿的經營主體發展農業生產。因此，應當明確無論是流轉出土地經營權的承包農戶，還是以其他方式租賃出土地的農民集體，都不得妨礙經營主體自主利用流轉土地從事農業生產經營的權利，以及獲得相應收益的權利，以保護好經營主體自我決策、自主經營的積極性，靈活應對市場風險變化并作出理性決策。要注意的是，經營主體要在遵守流轉合同約定和國家土地管理有關規定的前提下，行使占有使用收益權利。同時，隨著國家支農惠農政策的貫徹實施，經營主體也被納入覆蓋范圍，既要發揮財政補貼支持政策的正向激勵作用，還要警惕騙取國家資金、侵害承包農戶利益的現象。

二是合理利用土地的權利。《合同法》規定，承租人應當按照約定的方式使用租賃物，經出租人同意，可以對租賃物進行改善或者增設他物。與傳統承包農戶不同，通過流轉土地發展農業生產的新型經營主體，往往需要通過改良土壤、建設基礎設施，甚至構筑附屬設施，以最大程度提高土地的農業產出效用。因此，應該鼓勵這些能夠使土地資源得到更加有效利用的行為，并按照“誰受益誰補償”的原則，引導流轉雙方在合同中約定有關事項，使經營主體在流轉到期后獲得合理補償。在政策允許范圍內，還應當引導符合條件的經營主體承擔基礎設施建設項目，合理管護項目形成的資產。

三是再流轉土地經營權或設定抵押的權利。十八屆三中全會首次明確“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。2014年中央1號文件進一步明確“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。2015年，國務院下發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號）部署開展農村承包土地經營權抵押貸款試點，在232個試點縣（市、區）暫時調整實施《物權法》、《擔保法》關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定。2016年，人民銀行會同農業部等相關部門出臺了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》（銀發〔2016〕79號），對承包農戶和農業經營主體以承包土地的經營權向銀行業金融機構申請抵押貸款時應符合的條件和操作規程等作出了具體的規定。要注意的是，在抵押物處置中，必須堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。實踐中，一些經營主體為了提高土地產出效率或勞動生產率，需要再流轉土地，以降低交易成本，發揮規模經營效益，其目的是發展農業生產，這也是“放活經營權”的具體方式之一，應當允許。同時，考慮到經營權是從承包權派生而來，再流轉涉及承包農戶的利益，因此必須經承包農戶書面同意，也避免出現經營主體以此囤地居奇、從中牟利。

四是流入土地被依法征收的，依法獲得相應補償的權利。土地被國家依法征收后，土地權屬、性質將發生根本性變化，原有的承包關系不再存在，因此在承包權上派生出的經營權也自然不復存在。目前，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及相關法律規定中的補償對象，主要針對農民集體和承包農戶，補償內容涵蓋土地補償費、安置補助費、地上附著物、青苗補償費等，前兩項涉及到農民集體成員權，后兩項則涉及到承包農戶與經營主體。應該按照“誰投資誰受益”原則，地上附著物、青苗補償費歸投資建設者所有，但是，如果承包農戶和經營主體在合同中確有特別約定的，應該按照約定確定其所有。

四、實施“三權分置”后應作出調整的有關規定

實施“三權分置”最終是通過法律形式，對“三權”權能設置、權利構架等予以確認。現行《農村土地承包法》、《物權法》中涉及經營權的內容，是從承包方角度進行闡述，即“通過家庭承包方式取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，在法律修訂完善中，不但要補充上述經營權有關內容，還需要對一些規定作出調整。

一是明確轉讓的對象范圍。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定，轉讓是指承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，將部分或全部土地承包權讓渡給其他農戶，由其履行相應的權利義務。承包方采取轉讓方式流轉的，經發包方同意后，當事人可以要求辦理權證變更、注銷或重發手續。轉讓與出租（轉包）存在本質區別，從涉及主體看，不但涉及流轉雙方還涉及農民集體；從具體程序看，不僅需要流轉雙方協商一致，還需要發包方同意。最重要的是，從轉出內容看，由于承包方已經發生變化，隨之帶來的權利義務關系也發生變化，轉讓的不是經營權而是承包權所有權能。在農村土地由農民集體所有的所有制度安排下，應當只有農村集體經濟組織成員才有權依法承包由本集體發包的農村土地，因此應將轉讓土地行為限定在集體內部之間進行，以體現土地集體所有的應有之義。

二是用出租涵蓋轉包。1984年中央文件第一次出現關于允許農地使用權轉移時，提出鼓勵農民將土地流向種田能手，隱含了流出對象主要是其他農村人口的涵義。直到《農村土地承包法》制定之時，土地流轉規模不大、對象單一，還存在繳納農業稅費和承擔提留統籌義務等問題，因此將同一集體成員之間的土地租賃行為專門獨立出來，命為轉包。但隨著農業稅費改革政策落實，市場經濟開放程度的提高，實踐中兩者差異已經消失，區分流入方到底是在集體內部還是在集體外部已沒有實際意義，“三權分置”下經營權權能內涵的界定也不應該受到影響。

三是關于土地入股的具體規定。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定，入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。現行規定是依據承包方式不同，將入股放在兩種情形下進行討論，一種情形是將對象限定在承包農戶之間，股權限定為通過家庭承包方式獲得的承包權，形式規定為農業合作生產經營，以體現承包地的社會保障功能，確保當合作關系結束時，不會影響原有土地承包關系。另一種情形是將對象擴大為所有經營者，股權為通過其他方式取得的經營權，形式拓展為組建股份公司或法人，更加凸顯土地作為生產資料的本質屬性。實踐中，一些地方在組織承包農戶的土地入股時，突破了只能“從事農業合作生產經營”的限制，有的農戶并不參加生產經營，而是僅僅作為股權參與分配。《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發[2014]61號）提出，有條件的地方可以將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配；也可以引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營；允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。2016年中央1號文件進一步明確，鼓勵發展股份合作，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農戶分享加工銷售環節收益。從實踐情況看，土地股份合作的優點是利益聯結更緊密、關系更穩定，有利于穩定雙方預期，調動發展農業積極性；缺陷是交易成本較高，對雙方的契約意識、道德水準、抗風險能力要求太高，對經營權的作價評估、變現、清償難度較大，不宜成為一種主流的土地流轉方式。因此，對家庭承包方式獲得的土地承包權入股，以及通過其他承包方式或租賃方式獲得土地經營權入股，不但要分別設置相應程序，更要明確如何處分。

四是應將非家庭承包方式獲得的土地權益劃歸為土地經營權。《土地承包法》在第三章“其他方式的承包”中，對不宜采取家庭承包方式的“四荒”等農村土地，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包取得的權益作出相關規定。從取得方式看，這類使用權是通過雙方協商一致獲得，雙方權利義務、承包期限都是通過合同約定。從主體身份看，超越了農民集體范疇，不與成員權掛鉤，不受戶籍、地域、職業等條件限制。同時，其應得的收益可以依照繼承法規定繼承，其繼承人可以在合同約定期限內繼續承包。在“三權分置”框架下，這類土地使用權應該歸為土地經營權范疇，作為其中一種具體形式，便于理解也利于操作。

（作者單位：農業部農村經濟體制與經營管理司）