國家級新區發展路徑探索

付一夫++劉鑒

摘要：自2014年以來，我國迎來了國家級新區設立的高潮，陜西西咸、貴州貴安、青島西海岸等國家級新區相繼獲得國務院批復設立。截至2016年6月，我國已經設有18個國家級新區。為使國家級新區成為我國未來區域經濟發展與社會進步新格局的重要支撐，必須要打破傳統模式，避免陷入傳統園區型經濟出現的重復建設與同質競爭等困境。基于此，文章總結歸納了國家級新區發展的具體路徑，進而探索性地提出了助推國家級新區發展的對策建議。

關鍵詞：國家級新區；發展路徑；增長極；試驗田

一、 引言

1992年，上海浦東新區成為國務院第一個批準建立的國家級新區。此后隨著國家戰略的推進，國家級新區陸續獲批，截至2016年6月，我國共設立了18個國家級新區。依托國家賦予的高規格管理權限，圍繞國家制定的戰略定位，國家級新區取得了巨大發展。作為示范性的區域經濟平臺，國家級新區對所在城市的經濟貢獻力逐年提高；作為輻射帶動周邊發展的引領區，國家級新區在經濟圈內帶動作用明顯，與周邊省市形成了產業、資源等良好互動；作為政策和機制的實驗區，以浦東、濱海為代表的國家級新區已經先行先試并推廣了多項改革舉措。

當前，國家級新區所處環境已發生變化。首先，國家級新區的特殊性相對下降。2014年～2016年國務院共批復了12個國家級新區，進入密集批復和設立階段，今后更多地區級新區將為這一頭銜展開博弈。其次，國家級新區戰略定位逐步轉變。相對于早期批復新區，新批復國家級新區更加凸顯區域戰略，其將成為構建中國未來區域經濟發展新格局的重要支撐。最后，國家級新區自身發展有待突破。國家級新區肩負經濟發展、社會進步和改革探索三大重任，應打破傳統模式，避免陷入園區型經濟出現的圈地、重復建設、同質競爭等困境。基于此，深入研究國家級新區的發展路徑并提出相應的對策建議，對國家級新區的持續發展具有重要的理論和現實意義。

二、 國家級新區的設立背景與歷史使命

國家級新區是指其設立與開發建設體現國家意志和戰略，由國家確定區域發展定位和目標，并可享受相關特殊優惠政策和權限的區域。國家級新區本質上可歸屬于產業新城，但其在建設背景、建設規模、戰略使命等方面具顯著區別，是產業新城為核心的區域發展新模式。目前，國務院已批復上海浦東、天津濱海、重慶兩江、浙江舟山等18個國家級新區，它們散點式地分布在從東部沿海到西部內陸的各個區域。國家級新區作為國家區域經濟的新戰略，具有特定的歷史背景，其背景也決定了新區肩負的使命。具體而言：

產業示范方面，以新一代信息技術和制造技術為代表的技術革命影響持續加深，促使產業跨界融合趨勢加強。因此國家級新區在設立之初便被賦予了產業先行區的戰略使命。通過在新區建設、對外開放、產業發展、稅收和項目審批上給予比經濟技術開發區、高新技術開發區甚至沿海開放城市更加優惠稅收、土地、通關等政策，國家級新區將著力構建具備系統性和引領性的產業體系，集聚發展特色產業、優化產業布局，最終將推動區域產業競爭力的提升。

城市發展方面，國家級新區往往位于或鄰近區域性中心城市，是區域發展的重要示范平臺。在城市自身持續發展的要求下，城市原有范圍內人口、空間、產業等方面逐漸飽和，建設新城區成為了為城市人口和產業發展提供必要的空間以及相應的設施，維持其增長持續性的必要手段。因此，國家級新區的成立，將帶來巨大的“磁場效應”，為區域中心城市將提供更多的發展機會。新區建設將帶動基礎設施完善，進一步促進招商引、推動相關改革，最終將拉動地方經濟發展，為區域中心城市新的經濟引擎，強化區域增長極作用。

區域發展方面，在經濟發展新常態背景下，推動區域經濟一體化，統籌協調各地發展將是大勢所趨。因此，國家級新區作為多項國家、區域發展政策相互疊加的區域，無疑肩負輻射帶動區域發展的重要使命。通過全面開發開放和改革實踐，促使其所在經濟板塊的產業基礎設施互聯互通、要素有效流動、市場完善統一，將推動城市群產業轉移及優化升級，使區域經濟布局更為合理，發展更為協調。

改革創新方面，當前我國亟需推進經濟、社會等全方位改革，借助某些特定區域發揮先行先試的示范作用，進而探索并推廣經濟、社會等方面機制、管理體制的改革路徑，已經成為推動改革的主要手段。18個國家新區中，浦東、濱海、兩江等屬于國家綜合配套改革示范區，其余新區則側重于專項領域改革探索。通過先試先行，國家級新區將逐步探索破除體制機制障礙的方式，明確改革方向并提供可行操作方案，統籌兼顧以人為本，完善地方與中央的協調機制實現上下聯動，最終保證改革的階段性成果與改革的總體方向一致，實現引領區域綜合改革的目的。

三、 國家級新區發展的路徑選擇

對于傳統的園區型經濟來說，產業方向與結構同質化現象較為嚴重，各個園區在功能定位、產業方向、政策設計等方面有趨同的現象。例如以擴大出口貿易、引進外資為主要目的的經濟開發區和以發展高新技術產業、推動國內研發成果轉化為目的的高新技術產業開發區的產業特色和發展模式逐漸相同，且難以走出圈地重復建設與同質競爭的發展困境。這樣不僅會加速產能過剩，而且難以有效集聚不同區域分散的資源，導致園區中各企業長期停留在低水平的競爭層面，進而削弱區域經濟與科技的競爭力。

為了使國家級新區成為我國未來區域經濟發展與社會進步新格局的重要支撐，必須打破傳統園區型經濟發展的瓶頸；而國家級新區發展憑借其“增長極+試驗田”的發展模式，為園區型經濟的發展提供了有效的參考。多年來，國家級新區一直堅持開放開發，布局高端和優勢產業，并致力于突破行政區劃界限，集聚并優化配置資源；同時，國家級新區還不斷探索并釋放體制機制創新紅利，力爭實現區域經濟和社會共同發展。目前，國家級新區已經逐漸形成了四大實現路徑，旨在實現國家賦予新區的戰略定位。可以認為，這些路徑是國家級新區發展模式所必須考慮的方面，是其發展中共有的經驗，其在每個國家級新區的發展中均有體現，但側重路徑和表現形式不同。

1. 構建起引領型產業系統。構建引領型產業系統指根據要素稟賦狀況，選擇具備戰略性、區域特色性的新興產業方向，構建以產業為核心，以技術、人才、資本、政策環境等要素為支撐的新型產業體系。引領型產業系統是系統性思維的集中體現，區域要素豐腴程度不同決定了適宜發展的產業不同，產業之間的經濟和技術聯系首先形成了產業結構，而產業的發展需要相應的支持要素。因此，產業系統既要考慮產業聯系，又要考慮要素對產業的支撐；既是產業體系，也是要素體系，更是產業與要素互相配合的體系。這是新區產業發展路徑區別于多數工業園區的關鍵。

國家級新區通過搭建引領型的產業系統，使得新區產業能夠集中于具有戰略性的前沿產業，能夠形成相對完整的產業鏈和產業集群關系以及相對完善的產業生態，最終有助于新區產業和經濟的長期發展。具體來說，第一，國務院在對國家級新區設立和總體方案進行批復時，已經明確了新區戰略定位。其中產業定位是戰略定位的主要部分，為新區構建產業系統提供了明確的指引。實踐中，各國家級新區均依托頂層設計，進一步明確和細化了產業定位。第二，國家級新區依托各自產業定位來構建產業結構，先研判國內外產業發展態勢，選擇未來的戰略性的產業，而后根據國家賦予的定位，考察腹地內要素狀況，進一步篩選產業，形成了符合區域特征與戰略定位，二、三產有效配合的現代產業結構。第三，相較于傳統工業園區要素配套滯后的情況，國家級新區形成了要素先行方式，通過調查研究，明確產業發展所需資金、人才、技術、土地等要素。進而根據各產業要素需求不同，提前布局和持續完善投資環境；根據各個產業特征構建中介組織；根據發展要求，制定針對性的要素配套政策。

2. 不斷提升對外開放水平。提升對外開放水平是指新區積極融入全球一體化進程，擴大開放領域，豐富開放方式，明確開放方向，打造高品質外向型經濟。隨著要素稟賦和分工理論在全球的縱深發展，開放領域將由勞動密集型低附加值領域向資本密集、知識密集等高附加值領域擴大；開放形式將從商品貿易、服務貿易轉向對外直接投資、離岸外包、技術合作等多種方式；開放區域則將由沿海向內地不斷縱深。

提升對外開放水平是國家級新區始終堅持的發展宗旨與路徑。區別于其他區域，國家級新區開放步伐領先，不僅具有更高的對外開放層次，而且探索并推廣的新的開放方式。這有利于新區充分發揮自身優勢參與到全球分工與競爭中，實現區域的外向發展。具體來說，一方面，盡管形式不同，但每個國家新區均具有指向明確的對外開放目標。其中，浦東新區和濱海新區提出了整體性、國際性的開放定位，其余國家級新區主要是區域性的開放目標；而在實踐中，新區不斷加強與周邊鄰國的合作，搭建交流平臺，完善開放所需的基礎設施，不斷深化沿海、內陸、延邊開放格局，助力面向東北亞、西北、西南和東南亞開放。另一方面，國家級新區探索了對外開放的新領域、新方式，通過全面開放實現外向增長。從開放領域看，國家級新區持續推動貨物和服務貿易、投資的便利化，擴大金融開放領域，鼓勵外資參與市政、醫療、教育等領域建設。從開放方式看，國家級新區探索新的管理和合作模式，創新并推廣負面清單制度，發展離岸貿易、跨境金融、共建合作區、構建新平臺，試行新制度。

3. 統籌利用區域性資源。統籌利用區域性資源是指通過跨區域統籌協調，盤活所在區域內要素資源，以實現要素的有效流動和高效配置。在區域間要素水平和價格存在差異的前提下，由于在政策制定、區域管理、產業發展等方面具備優勢，新區能夠吸引周邊勞動力、資本等要素流入并集聚；同時，新區先進人才、優質資本、先進技術等要素也會反哺周邊，從而實現了跨區域要素流動。該路徑依賴于國家級新區所被賦予的管理權限，同時也依賴于區域間的全方位合作。

國家級新區對與區域性資源的統籌利用為其自身的發展提供了要素和市場保障。不僅促進了生產要素的合理流動，而且通過促進區域協調合作，實現了優勢互補，激發了市場和企業活力，推動了新區與周邊地區利用自身產業優勢互補發展，形成了具備內生增長活力的經濟區。具體來說，一方面，在高配的領導體制保障下，國家級新區主要形成了兩類合作機制：一是行政性跨區域聯合，即區域覆蓋的行政區政府共同協調，推動資源跨區流動；二是戰略性合作，通過跨區域協議，推動新區周邊要素的流動。另一方面，國家級新區已形成了依托中介組織整合區域資源的機制。新區積極建立產業聯盟、行業協會和科技平臺等中介組織，為產業發展集聚和整合了周邊資源，促進了新區協同發展格局的實現。

4. 堅持協同發展社會職能。協同發展社會職能是指圍繞新區經濟核心，完善社會功能，探索社會改革方向，構建功能完善的新城區。探索發展與經濟職能相適應的社會職能是國家級新區正在形成的路徑之一。經濟發展到一定階段，社會建設滯后的問題便逐步顯現。對此，國家級新區一直致力于推進社會領域綜合配套改革，使其社會職成為經濟職能的重要補充，有助于新區經濟持續發展，推動產城融合，探索破除城鄉二元化矛盾向，為社會改革提供經驗。

具體來說，一方面，在新城區建設、功能區開發、管理運營和生態環保等方面，國家級新區逐步完善街道社區管理職能，加速推進教育、醫療、住房、環保等社會領域及生態建設，形成“大社會”，為新區經濟功能的實現提供了保障。另一方面，各個國家級新區均提出了相應的社會發展定位；在實踐中，圍繞定位新區對社會改革方式進行了深入的探索并付諸于行動。以兩江新區為例，統籌城鄉綜合配套改革實驗是國務院的特有職責，兩江新區圍繞城鄉規劃、資源配置和社會管理等實現統籌，讓城鄉居民享有平等公共服務。建設充分就業示范區，要求企業拿出15%以上的崗位給征地農民，實行免費培訓、獎勵就業。

四、 國家級新區發展保障的對策建議

國家級新區的陸續批復與持續建設，對我國未來區域經濟發展來說既是機遇也是挑戰。為了確保國家級新區能夠持續按照上述四大發展路徑不斷發展，本文有以下對策建議：

第一，要加強頂層設計。國家必選重視起新區的頂層規劃，避免國家級新區陷入低水平發展的困境。為此，需要進一步完善新區各層級管理體系，國家層面，可出臺綱領性文件，明確國家級新區的概念；設立相應的機構對新區審批、管理，并推動新區與部級機構、地區省級政府的聯系。地方層面，進一步理順新區與省級政府、地區政府的關系，實現權力與責任相一致、財力與事權相匹配，避免新區覆蓋市級行政區之間的利益沖突和無作為現象。新區層面，進一步探索新區內部管理模式，加強管理機制、領導機制的頂層設計，推動新區管委會模式向行政區模式轉變，切實發揮新區的副省級管理權限。

第二，要明確新區的戰略定位和發展規劃。隨著新區批復數量的增加，找準戰略定位和制定高水平發展規劃具有重要意義。在明確定位方面，根據國家賦予的職責，明確經濟定位，切實帶動區域經濟發展；制定與經濟定位相適應的社會定位，推新區的全面發展。在制定發展規劃方面，做好發展規劃，明確產業發展方向，找準腹地范圍；合理布局功能區，推動功能區之間的有效配合；構建有效的新區組織機構，完善政策保障。

第三，要繼續加快改革創新的步伐。改革創新、先行先試是國家賦予國家級新區的歷史使命，在“新常態”下，國家級新區須切實發揮改革試驗田的功能定位，加大政策創新力度，促進市場作用的發揮。吸取國外新城建設經驗，建立起市場導向型的政策制定和創新模式，以市場先行，從市場中提煉形成政府決策和政策，最終回歸到市場。國家級新區應重點先行先試城鄉管理、金融管理、行政管理、社會管理、涉外經濟、生態文明建設等方面的體制改革創新。同時，國家級新區應探索突破地方性法規、部門規章、地方規章、地方規范性文件的合理方式；進一步推動簡政放權；推動政社分開，激發社會中介和社會組織的活力。

第四，要重視經濟與社會功能的協調。作為產業新城的一種形態，國家級新區以產業發展和經濟建設為核心，但不可忽略其作為新城區所特有的功能定位。為此，要加快基礎設施和環境建設，針對其投資大、建設周期長、成本回收慢、受經濟發展形勢影響大等特點，采用PPP、BOT等新模式，在短時間內建成一批對新區發展至關重要的基礎設施，并根據新區發展需求，逐漸擴展街道、交通、通訊等設施。同時必須重視其與產業的相互融合發展，避免目前各地工業園區"有園無企，有企無產，有產無城，有城無人"現象的出現。

第五，要完善發展的要素保障。土地方面，在規劃建設和經濟發展中，應該做出更合理細致的規劃和指引，確保產業發展和功能區建設的用地，提高土地利用效率；人才方面，新區應加快發展現代職業教育，鼓勵大學、科研機構在區域設立分支機構，探索產教融合、校企合作的有效方式，鼓勵國家級新區通過創立創業投資基金、知識產權作價入股等方式，搭建科技人才與產業對接平臺；資金方面，創新投融資政策、手段和方式，以政策資金撬動市場資金，繼續鼓勵政策性銀行和開發性金融機構對符合條件國家級新區基礎設施項目、公用事業項目給予信貸支持。

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基金項目：中國特色社會主義理論體系研究中心/國家社科基金重大項目“創新驅動發展戰略與‘雙創研究”（項目號：2015YZD03）。

作者簡介：付一夫（1987-），男，漢族，黑龍江省大慶市人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向為技術創新、產業經濟與區域經濟；劉鑒（1989-），男，漢族，云南省馬關縣人，中證資本市場運行統計監測中心有限公司市場分析部經理，中國人民大學經濟學碩士，研究方向為資本市場與區域經濟。

收稿日期：2017-05-22。