日本PPP發(fā)展中政府的作用及對我國的啟示

閆竹++趙偉欣++陳志敏

摘要：PPP模式被引入日本以來，發(fā)展十分迅猛，顯著提高了日本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，這與日本政府發(fā)揮的重要作用密不可分。日本政府的良好做法主要包括：出臺推進PPP的專門法律、成立推進PPP的專門機構(gòu)、統(tǒng)一對PPP的理念認知、創(chuàng)新PPP融資支持模式等。當前，我國PPP發(fā)展面臨諸多阻礙，包括法規(guī)政策環(huán)境不健全、缺乏推進PPP的協(xié)調(diào)機構(gòu)、對PPP認識不清、缺乏對PPP項目的融資支持等。日本政府的經(jīng)驗，為PPP在我國的順利推進帶來諸多啟示。

關(guān)鍵詞：PPP；日本；政府作用

政府和社會資本合作（Public Private Partnerships，PPP，或稱公私合營模式）是指政府與社會資本通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式建立長期合作關(guān)系，從而增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率。當前，我國經(jīng)濟下行壓力加大，地方政府融資能力下降，公共服務(wù)需求卻由于新型城鎮(zhèn)化和脫貧攻堅的持續(xù)深入而不斷增加。在此背景下，PPP被寄予了釋放投資潛力，緩解地方政府債務(wù)壓力，提高公共服務(wù)供給效率的期望。但是我國在大力發(fā)展PPP的過程中遇到了諸多的瓶頸和障礙，本文試圖以日本推進PPP的經(jīng)驗為鏡鑒，探索我國PPP健康發(fā)展的可行路徑。

一、 日本PPP模式的基本情況

20世紀70年代～80年代，受新自由主義思潮的影響，日本政府開始意識到“利用民間活力”的重要意義，鼓勵公共部門和私營部門共同投資設(shè)立法人（即“第三部門”），吸引私營部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，由于公共部門和私營部門聯(lián)合管理層工作的低效率以及項目選擇缺乏經(jīng)濟可行性（Takamasa & Miki，2003），大量“第三部門”出現(xiàn)財務(wù)困境，甚至走向破產(chǎn)。為應(yīng)對20世紀80年代末泡沫經(jīng)濟破裂后的通縮局面，日本加大了公共設(shè)施投資建設(shè)，但這些投資主要靠政府赤字提供支持，結(jié)果導致日本的政府債務(wù)率持續(xù)攀升。

20世紀90年代末，PPP模式被引入日本，并得到日本政府的大力推廣。日本PPP模式借鑒了英國PFI（Private Finance Initiative）理念，即針對公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、維護、管理及運營，利用民間資金、經(jīng)營能力及技術(shù)能力，使同等水平的服務(wù)更為廉價，且在同等價格的基礎(chǔ)上提供更為優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方法。PFI是PPP的一種類型，偏重于強調(diào)社會資金的主動介入，政府的目的在于獲取有效的服務(wù)。與傳統(tǒng)的公共項目不同，在PFI項目中政府不再介入項目的設(shè)計、建設(shè)等過程，只購買最終的公共服務(wù)，因此政府可以從傳統(tǒng)模式的復雜過程中解脫出來，去規(guī)劃更多的項目。

日本PPP模式自20世紀90年代以來發(fā)展迅速，截至2015年3月底，日本累計推進PPP項目數(shù)量489個，累計項目金額45 015億日元。從項目投向來看，教育和文化領(lǐng)域PFI項目數(shù)量最多，共165個，占總項目數(shù)的33.74%；其次是健康和環(huán)境領(lǐng)域，共85個，占總項目數(shù)的17.38%；城市建設(shè)領(lǐng)域PFI推進項目數(shù)量居于第三位，共73個，占總項目數(shù)的14.93%；此外，PFI項目還投向了社會和福利、產(chǎn)業(yè)、安全、政府機構(gòu)建筑和宿舍等其他領(lǐng)域。從項目主體來看，地方政府是PPP項目的主要實施主體，項目數(shù)量占總項目數(shù)的77.30%。

二、 日本政府推進PPP的主要做法

日本PPP項目近年來發(fā)展迅速，與中國PPP的低簽約率形成了鮮明對比?？v觀PPP在日本30多年的發(fā)展經(jīng)驗，政府在其中發(fā)揮了重要作用。日本政府的良好做法主要為以下四個方面：

1. 出臺推進PPP的專項法律。日本政府通過立法手段推動公共服務(wù)向社會開放，不僅為推進PPP建立了健全的法律制度環(huán)境，而且增強了投資者信心、降低了項目風險。1999年，日本政府出臺《民間融資社會資本整備（PFI）法》（簡稱“PFI法”），用于促進和規(guī)范PPP在日本的健康發(fā)展。此后，隨著形勢的變化，PFI法又經(jīng)過了多次的修訂和完善。日本PFI法主要規(guī)定了以下內(nèi)容：一是PPP的目的、對象、基本方針、社會資本的范疇和選定程序等；二是PPP項目推進的具體流程；三是物有所值評估（Value for Money，VFM）、風險分擔等指引；四是招投標過程、項目實施過程、項目評估過程等的信息披露要求、評估方法等。這些舉措為PPP模式在日本的順利推進提供了良好的法律保障（Kleiss和Imura，2006）。

2. 成立推進PPP的專門機構(gòu)。1999年，依據(jù)PFI法的相關(guān)要求，日本政府成立了PFI推進委員會。該委員會由9名委員和11名專家委員組成，委員和專家委員均是從有學識經(jīng)驗的人中精心挑選，且由內(nèi)閣總理大臣直接任命，委員會下設(shè)的秘書處設(shè)在內(nèi)閣府PFI推進室。

PFI推進委員會是一個咨詢機構(gòu)，其職責主要有六個方面：一是對PFI項目的實施情況和民間投資者的意見進行調(diào)查研究，在認為有必要實施PFI項目時，向內(nèi)閣總理大臣或相關(guān)行政長官提出相應(yīng)建議，以此促進和協(xié)調(diào)國家PFI項目的順利推進；二是與政府相關(guān)部門共同收集國外PFI項目的實施狀況、相關(guān)法律制度、稅收制度等信息，為PFI項目的參與者提供便利；三是向內(nèi)閣總理大臣及其他負責PFI項目的機構(gòu)進行建言和建議；四是聽取民間投資者的意見，必要時向內(nèi)閣總理大臣或有關(guān)行政長官建言；五是負責宣傳PFI推進委員會的活動，提高國民對PFI的了解程度；六是收集分析PFI項目信息，在調(diào)研基礎(chǔ)上，做必要的協(xié)調(diào)工作。

2011年日本政府又設(shè)立了PFI推進會議制度，并直接向內(nèi)閣總理大臣負責。該制度成立的意義在于：一是出臺實施PFI的基本方針；二是協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門之間的關(guān)系；三是謀求PFI事業(yè)與普通公共事業(yè)在制度上的平等地位。PFI推進會議每年召開1次～2次，主要根據(jù)PFI推進委員會提出的建言報告，審議決策PFI法修訂、PFI基本方針出臺及修改、PPP/PFI改革計劃等重大事項。

此外，其他相關(guān)政府部門（如財政部門、稅收部門等）根據(jù)PFI推進會議的決策，配合出臺補貼政策、修訂政策手冊、組織國際研討會，共同推進PPP項目的順利開展。

3. 統(tǒng)一對PPP的理念認知。日本政府推進PPP的基本理念是實現(xiàn)物有所值（VFM）的最大化和風險的最優(yōu)分擔。采用PPP模式的基本前提是，與傳統(tǒng)利用公共資金進行投資相比，利用民間資金參與投資應(yīng)更有效率，VFM即是效率比較優(yōu)勢的評價指標。在提供相同公共服務(wù)水準的前提下，貫穿整個公共服務(wù)項目的費用包括設(shè)計費、建設(shè)費、維護管理費、利息支付等其他相關(guān)費用（生命周期成本），政府自身實施的財政負擔費用高于采用PPP模式的預(yù)估費用，存在VFM價值，因此，與政府直接提供服務(wù)相比，委托民間更高效。

如果采用PPP模式，公共部門和民間資本還應(yīng)對從項目建設(shè)到運營的長周期內(nèi)可能遇到的各類風險進行最優(yōu)化分擔，從而實現(xiàn)VFM最大化。這根源于VFM與民間資本風險分擔之間的倒U型關(guān)系，與傳統(tǒng)依靠公共資金實施的項目相比，隨著民間資本分擔風險的增加，VFM不斷上升；在公共部門和民間資本風險分擔最優(yōu)化時，VFM達到最大值；隨著民間資本風險分擔量不斷加大，VFM趨于下降。

4. 創(chuàng)新融資支持機制。為了保障PPP項目的資金來源，2013年10月，日本政府和民間機構(gòu)各出資100億日元成立了日本民間資金活用推進有限公司（Private Finance Initiative Promotion Corporation of Japan，PFIPC），其主要股東的持股比例為：財務(wù)大臣持股50%，日本政策投資銀行持股4%，瑞穗銀行、三菱東京銀行、三井住友銀行、第一保險股份公司各持股2.5%。

PFIPC主要為獨立核算型PPP項目給予金融支持，當PPP項目公司進行融資時，PFIPC主要以優(yōu)先股或次級債券的形式參與進來，進而發(fā)揮杠桿效應(yīng)，撬動民間資本參與PPP項目融資。PFIPC成立兩年來，累計已為15個PPP項目提供了總額超過47億日元的資金援助。

三、 對比日本經(jīng)驗看當前中國PPP的發(fā)展障礙

與日本相比，中國當前存在著諸多不適合PPP健康發(fā)展的體制機制問題，影響了PPP的推進效率，形成了潛在風險。

1. 法律法規(guī)不健全。我國尚沒有出臺專門針對PPP的相關(guān)法律，僅有部分部委和地方政府零星發(fā)布的一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件。我國在法律上既沒有給出對PPP模式的明確界定，也沒有理順PPP模式涉及的各類法律關(guān)系，造成了PPP在中國運作、發(fā)展的一些模糊地帶，各地申報的PPP項目魚龍混雜、良莠不齊。與此同時，PPP法律的缺失直接造成民間資本與政府互不信任，一方面，民間資本擔心由于政府換屆，PPP項目未來面臨較大的政策風險，另一方面，地方政府擔心民間資本違約，不愿意與民間資本合作。兩方面的互不信任導致了目前PPP簽約率較低、項目推進不順等問題。

一些部門出臺的關(guān)于PPP的政策還與現(xiàn)有法律存在沖突。一是特許經(jīng)營的爭議解決適用法律存在分歧。國務(wù)院42號文和財政部都將PPP合同定義為民事協(xié)議，若產(chǎn)生爭議糾紛可以申請仲裁或提起民事訴訟。而《行政訴訟法》（2015年5月1日實施）中規(guī)定，特許經(jīng)營協(xié)議引起的糾紛歸屬于人民法院行政訴訟案件的受理范圍。二是PPP項目投資人選定方式存在分歧。發(fā)改委把PPP項目分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性三類，除公益項目外的PPP應(yīng)以特許經(jīng)營為主，特許經(jīng)營項目合作伙伴的選定應(yīng)依據(jù)《招標投標法》，通過招投標程序選定；而財政部相關(guān)文件均認為PPP是政府采購行為，堅持PPP適用于《政府采購法》及其相關(guān)法規(guī)。三是PPP項目投資人參與方式存在分歧。PPP提倡從項目立項等前期準備工作開始時社會資本方就介入?yún)⑴c，但按照現(xiàn)行的《招投標法》和《政府采購法》，只有在項目前期工作完成后才具備選擇社會投資人的條件。對特許經(jīng)營項目投資人的資質(zhì)和另行招標與否的規(guī)定也存在不一致。

2. 缺乏推進PPP的協(xié)調(diào)機構(gòu)。我國缺乏統(tǒng)一的PPP管理架構(gòu)，目前國家財政部和發(fā)改委都在引導PPP的推進工作，發(fā)布的部分政策和指南存在不配套、不銜接甚至相互矛盾的地方，使得地方政府和民營資本難以擇一而遵循。多個行業(yè)主管部門（包括交通、水利、環(huán)保等）陸續(xù)下發(fā)了通知和項目清單，具體項目涉及的領(lǐng)域又有所交叉，這造成部門職能重疊、責任缺失的現(xiàn)象，多頭決策難以形成合力，帶來了國有資產(chǎn)、政府資源和財政資金的閑置和浪費，也變相加大了政府融資的成本。

協(xié)調(diào)機構(gòu)的缺乏還造成推進PPP的稅收政策不配套。一是公共服務(wù)稅收優(yōu)惠政策缺位。PPP模式可應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，在政府組織實施、建設(shè)和運營的條件下，可以享受免稅待遇。但引入社會資本、采取公司模式建設(shè)和運營后，則需要繳納相應(yīng)稅收，增加了PPP模式的融資成本。國務(wù)院42號文雖已明確公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目可享受稅收優(yōu)惠政策，但至今未見配套性文件出臺。二是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)重復征稅。部分存量項目選擇的PPP操作模式都是TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓），這種模式涉及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，如果按照現(xiàn)行政策需繳納增值稅，服務(wù)期屆滿后，項目轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)需無償交還政府，此環(huán)節(jié)仍需要征稅，兩次征稅增加了地方的稅收負擔，抬高了運用PPP模式的成本（郭建華，2016）。三是存在地方財政補貼中央財政的現(xiàn)象。目前，大量PPP項目靠政府全額或者缺口補貼才能維持盈利，如果進行利潤分紅，就要交納企業(yè)所得稅，鑒于中央和地方對所得稅按6/4分成，相當于地方財政補貼了中央財政。

3. 對PPP認識不清。我國目前對PPP的認識存在著一定的偏差。一是對PPP主要作用認識不清。PPP應(yīng)立足于政府和社會資本合作，既增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，又提高供給的質(zhì)量與效率。部分地方卻把PPP等同于新的融資渠道，仍舊是“老路子穿新鞋”；把思想局限在緩解政府債務(wù)壓力上，將推廣PPP當作又一次“甩包袱”；把目的集中在拉動經(jīng)濟增長上，忽略政府的體制機制改革。二是對PPP適用范圍認識不清。PPP有嚴格的適用條件，并不是所有項目都適用，即使英國等PPP發(fā)展較好的國家，PPP項目占基建投資的比重也只有13%左右。目前地方急于求成，出現(xiàn)“PPP泛化”傾向，凡是需要由政府投資的項目大都披上了PPP的外衣，反而造成投資成本高企、效率下降。三是對PPP參與主體界定不清。PPP在我國被譯為“政府和社會資本合作”，然而對于“社會資本”的界定卻存在分歧。發(fā)改委將社會資本劃定為符合條件的“國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)以及其他主體”。財政部認可非本級地方政府所屬的城投公司可作為社會資本出資方獨自或者與政府共同成立特別目的公司，進行建設(shè)和運營。國務(wù)院42號文則規(guī)定符合前提條件的主體可作為社會資本，通過與政府簽訂合同的方式，明確責權(quán)利關(guān)系并參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。可見，中央政府職能部門對PPP項目主體的定義并不一致，導致地方政府及投資者認識上的困惑。

4. 缺乏對PPP項目的融資支持?，F(xiàn)階段各地推進實施的PPP項目中，絕大部分項目的投資主體以央企和地方國企（包括地方政府融資平臺和國有控股的上市公司）為主，民營資本參與PPP的積極性不高。主要原因在于民營資本高融資成本與PPP低回報收益難以協(xié)調(diào)。融資成本是影響社會資本，特別是民營資本參與PPP的關(guān)鍵因素。在現(xiàn)有金融體系中，民營資本融資成本相對較高，而許多PPP項目公益性較強、收益偏低或不穩(wěn)定，導致民營資本參與PPP項目的利潤空間有限，多數(shù)民營資本仍持觀望態(tài)度。現(xiàn)行金融體系也不適應(yīng)PPP項目融資的要求，當前金融機構(gòu)普遍對項目資本金比例要求較高并對政府信用擔保過度依賴。金融機構(gòu)沿用傳統(tǒng)項目建設(shè)的融資模式，注重土地抵押和政府擔保，不愿意針對項目公司（Special Purpose Vehicle，SPV）特點開展解決期限錯配的金融創(chuàng)新，對PPP收益權(quán)質(zhì)押融資、資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新不足。

四、 日本PPP發(fā)展經(jīng)驗對我國的啟示

1. 建立健全PPP相關(guān)法律法規(guī)。為促進社會資本更有效地提供公共服務(wù)，我國應(yīng)建立完善的法律框架，既能通過公共服務(wù)的提供實現(xiàn)公眾利益，又能吸引社會資本投資保證項目的可持續(xù)性，并適應(yīng)政府社會資本合作的新的“風險與利益”關(guān)系（劉尚希等人，2016）。首先，應(yīng)從立法和市場準入兩個方面著手，建立起適合私營企業(yè)生存和發(fā)展的公平、公開的市場環(huán)境。其次是要應(yīng)制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，為項目各參與方在項目授權(quán)和設(shè)計、項目融資、建造運營、管理維護提供法律依據(jù)，以確保PPP合同效力。第三是要改革公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理和監(jiān)督制度。第四是各級政府要制定相應(yīng)行政手段保證這些規(guī)則的貫徹執(zhí)行。

2. 成立推進PPP的專門機構(gòu)。為了加強政府與民間資本之間、政府各部門之間的協(xié)調(diào)合作，有必要成立推進PPP的專門機構(gòu)，該機構(gòu)主要負責出臺PPP的相關(guān)操作指南（手冊）、對國家PPP項目的實施情況進行調(diào)查研究、聽取民間投資者的意見以及在部門間做必要的協(xié)調(diào)工作等。

3. 統(tǒng)一對PPP的理念認知。PPP模式有助于在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立不同主體間的長期合作關(guān)系，有助于加快城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度以及提高國家治理能力。各級政府應(yīng)當統(tǒng)一對PPP的認知，摒棄PPP等同于新增融資渠道、PPP的作用在于緩解政府債務(wù)壓力、PPP的目的在于拉動經(jīng)濟增長等錯誤認知，對PPP的定位統(tǒng)一到提高公共服務(wù)的供給水平和供給效率上來。

4. 創(chuàng)新對PPP的融資支持。融資困難阻礙了民間資本對PPP項目的投資熱情，我國政府可借鑒日本政府的做法，加強對PPP項目的金融支持，通過創(chuàng)新融資方式、鼓勵金融產(chǎn)品創(chuàng)新、發(fā)展風險分散工具等方式，吸引民間資本參與PPP項目。建議由財政和民間共同出資，成立PPP金融支持公司，采用股權(quán)、債權(quán)、擔保等多種形式為PPP項目提供金融支持，既能吸引民間資本投資PPP項目，又能有效解決PPP項目資金不足的難題。

參考文獻：

[1] Takamasa K.， and I. Miki， Japanese experience in private participation in infrastructure[M].Tokyo： Japan Economic Research Institute，2003.

[2] 郭建華.我國政府與社會資本合作模式（PPP）有關(guān)稅收問題研究[J]. 財政研究，2016，（3）：77-90.

[3] 劉尚希，陳少強，譚靜，陳龍.《政府與社會資本合作條例》立法的基本思路[J].財政研究，2016，（10）：10-19.

作者簡介：閆竹（1990-），女，漢族，湖北省宜昌市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為保險經(jīng)濟學、互聯(lián)網(wǎng)金融；趙偉欣（1990-），女，漢族，山西省晉城市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為政府與市場關(guān)系、金融發(fā)展；陳志敏（1990-），男，漢族，安徽省合肥市人，中國社會科學院研究生院碩士生，研究方向為宏觀經(jīng)濟、金融監(jiān)管。

收稿日期：2017-05-10。