在信州小城探日本旅游“井噴”奧秘

胡俊凱+錢錚

讓DMO充當推動當地旅游觀光業和城市建設、地方振興的主要推手，從行政為核心改為DMO為核心。

從足立正則市長辦公室的窗前望去，遠處是北信州連綿不絕的群山。

清澈的千曲川在山間盆地蜿蜒流淌。

千曲川旁一座小孤山上，留存有飯山城堡遺址。山下是作為“城下町”（以領主居住的城堡為中心形成的城市）發展起來的飯山市老城區。

飯山市有約2.15萬人口，位于日本8個內陸縣之一長野縣的最北端，靠近日本海，與關東平原隔著上信越高原海拔兩三千米的群山。冬季，來自西伯利亞的寒風吹來漫天大雪，使這里成為日本的多雪地帶。

飯山老城區東傍千曲川，西依關田山脈。郁郁蔥蔥的山丘上掩映著正受庵等一批古剎，一條步道將這些廟宇串在一起。老城狹窄的街道，淺赭色街面，人字型屋頂的和式建筑，與不時可見的寺廟、神社和遺址公園等一起，構成了一派古意盎然、悠閑安逸的老城氛圍。

多雪、多寺廟，使這座信州小城獲得了“雪國小京都”的美譽。里山里水，遍布山毛櫸的原始森林，黃成一片的油菜花兒，遠近聞名的飯山大米，氤氤氳氳的露天溫泉……這一切勾起日本人纏綿鄉愁的景物，現在都成了飯山市旅游業的寶貴資源。

《瞭望東方周刊》記者是為調研日本版DMO推進情況來飯山采訪的。日本版DMO是日本政府于2015年6月推出的一種旅游經營管理新模式，其核心理念是“經營旅游目的地”，任務是協調政府、文化、體育、農林漁業、工商業、環境事業和當地居民等多個利益群體的關系，以全局眼光主導區域間或區域內的旅游合作。

旅游增長背后潛伏的問題

足立市長在接受本刊記者采訪前，先領我們參觀了北陸新干線飯山站。這座車站于2015年3月投入使用。車站為日本旅客鐵道公司所有，但周邊的城區規劃、配套設施和站內布置等，則是他任期內自己頗為得意的政績。

北陸新干線是日本第五次全國綜合開發計劃（21世紀國土宏偉藍圖，1998年制定）打造“日本海國土軸”的重要抓手，其目的在于避免阪神大地震造成日本唯一經濟帶“太平洋國土軸”經濟停滯三個月的局面再現，并借此促進日本海沿岸地區的發展。

與日本許多城鎮一樣，飯山市多年來面臨著人口持續減少、老齡化日益嚴重以及隨之而來的經濟不振、傳統文化失傳等困擾。自2006年日本通過《觀光立國推進基本法》以來，發展旅游業便成了許多飯山一樣的小城鎮謀求振興的主要途徑。

2006年以來的10余年里，日本旅游業除一度受到2011年“3·11”大地震的巨大沖擊外，增長很快，入境外國游客人數屢創新高。據日本政府觀光局統計，2016年訪日外國游客數達2403.9萬（2015年為1973.7萬，2014年為1341.3萬），其中，中國內地游客約占四分之一。同年訪日游客旅游消費總額達3.7476萬億日元，比上一年增加7.8%。

在全國旅游增長的大背景下，新干線飯山站的開通，對于當地人來說無疑是天上掉下來一張大餡餅。據《飯山市綜合戰略（2015-2019）》，2015年新干線開通后的一個月里，飯山站日均旅客約500人，未來五年預計可達日均1300人。2014年飯山入境旅游約119萬人次，預計此后五年可增長到年均160萬人次。

同時，旅游市場也在悄然而迅速地發生著變化。旅游需求越來越多元化和個性化，健身、養生、探險、尋幽、采風、參與傳統工藝制作和與當地居民交流等，成為旅游新熱點。

“旅游的主要形式已從過去坐著大巴到處看一圈就走，轉變為體驗式旅游了。”飯山市負責DMO事務的建設水道部長兼城鎮建設課長山崎美典在接受本刊采訪時說，“比如以前游客到滑雪場，無非是拿了滑雪板去滑雪。現在不少人喜歡帶著粗胎的能在雪地上騎行的自行車，坐升降機到雪道上，然后在雪道上騎自行車。”

不過，以行政為主導的日本地方旅游振興體制對旅游市場發生的這些新變化很不適應。在東京，日本國土交通省觀光廳參事官原田修吾在接受本刊記者專訪時把這種不適應歸納為三個方面：

一是多元旅游主體沒有充分形成，地方上雖有觀光協會，但仍以行政為主導，只有旅館、飲食業等少數主體，文化、體育、農林漁業、工商業、環境事業和當地居民等大量利益相關方沒有成為旅游業振興的主體。

二是旅游信息收集分析不充分。許多地方對“來了什么人”“從哪兒來”“來的目的”“來做了啥”等一概不知。

三是民間運營手法導入不充分。地方觀光協會中有很多是政府相關人士，不考慮成本，不考慮贏利，不考慮效率，觀念陳舊，手法老化，導致旅游服務能力嚴重不足。

除這三個“不充分”外，飯山市還面臨自己的問題：飯山旅游以前主要是做滑雪，但近20年來游客人數整體下降，從1996年度的約148萬人次下降到2016年的約104萬人次。“因為滑雪是燒錢的項目，而現在日本年輕人寧愿把錢花在手機上。他們怕冷，喜歡宅在家里，不愿出門。”山崎美典說。并且，飯山地處山間盆地，雖有雪國之譽，但高山滑雪的場地和溫泉卻多在周邊市町村；夏季旅游想利用森林資源優勢開展森林慢跑、散步和騎行等健身項目，也涉及周邊市町村。換言之，飯山市四季旅游的自然資源，很多都是與周邊市町村共享的。

誰是旅游業的新推手

飯山市位于關田山脈和三國山脈之間的狹長盆地，周邊分布了中野市、信濃町、飯綱町、山之內町、木島平村、野澤溫泉村、榮村、妙高市等8個市町村。其中妙高市屬新潟縣，古稱越，其余皆屬長野縣，古屬信濃國。故這一帶又稱信越地區。

新干線飯山站開通4年前，在飯山市提議下，九個市町村的行政首長們合計，聯合組成一個廣域的旅游觀光區。后來，這9個市町村的63個團體聯合成立了一個廣域旅游合作推進組織，取名“信越自然鄉”。這個組織經營的旅游區域不但走出了單個的市町村，還跨了縣。

“信越自然鄉”便是日本版DMO組織。這種DMO組織具有法人資格，承擔區域旅游規劃、經營和管理。這種跨區域的旅游合作，以及由多個利益團體聯合組成旅游共同體，正是日本版DMO模式的核心內容之一。

觀光廳的原田修吾說：“日本旅游業過去一直是以行政為中心去推動的。建立DMO組織的主要目的是解決前述三個‘不充分問題，在此基礎上，把地區多種多樣的資源和利益主體集合起來，讓DMO充當推動當地旅游觀光業和城市建設、地方振興的主要推手，從行政為核心改為DMO為核心。”

DMO是歐美旅游業流行模式，是旅游目的地管理組織（Destination Management / Marketing Organization）的縮寫。這個組織負責收集各種數據并進行分析，同時制定戰略、設定關鍵績效指標體系、確立PDCA循環（計劃-實行-檢查-調整）等。日本政府在2015年修訂的“日本復興戰略”和同年通過的“觀光立國行動計劃2015”中，將日本版DMO作為振興旅游的重要支柱明確下來，在同年通過的“城鎮·人·就業創生基本方針2015”中，也明確表示要盡快形成日本版DMO。

到2017年3月底，全日本已建成或計劃建立DMO組織134個，分成三個層次：一是橫跨若干個都道府縣的成片旅游區域的經營或管理組織。如在瀨戶內海地區，由兵庫縣、岡山縣、廣島縣、山口縣、德島縣、香川縣和愛媛縣等聯合建立了“瀨戶內觀光推進機構”，負責統籌這七個縣的旅游合作。這類廣域合作的組織共有5個。二是在單獨的都道府縣范圍內、由多個地方公共團體組成的經營和管理跨區域旅游景區的組織，統籌跨市區町村的旅游合作。目前有63個。三是原則上以作為基層自治體的市區町村為旅游經營管理區域的組織，統籌本地旅游事業。目前有66個。

在足立正則的藍圖里，飯山市依托新干線飯山站，正可塑造為信越區域旅游集散中心。本刊記者在飯山站看到，除一般車站應有的功能外，這座車站還辟出一大塊地方作為旅游服務中心，專門用于介紹、推薦飯山市等九個市町村的旅游觀光資源和線路。

山崎美典說，9個市町村，飯山處在正中間。在新干線開通前，只有市營巴士，人們去其他市町村不方便。新干線開通后，為了滿足旅客的需要，DMO（“信越自然鄉”）開設了以飯山為中心通往其他市町村的觀光巴士線路。設計巴士線路是非常困難的，因為日本地方人口非常少，公交線路運營多為赤字，要持續下去非常困難。如果單由飯山開通去往各地的巴士，肯定會有赤字，因此協調其他市町村也開通巴士，形成對開的局面。巴士網絡的規劃和線路統籌、時刻表調整等都由DMO負責，各路巴士的運營則由各市町村負責。如果有赤字，則由各市町村用稅金去填空。各市町村經營的巴士，有的是公司經營的，有的是交通部門經營的，有的是滑雪場經營的。DMO將所有線路重新編成巴士旅客時刻表，方便游客。

“信越自然鄉”還以9個市町村為范圍，規劃了22條戶外運動路線，包括自行車騎行、駕獨木舟、森林徒步等。并增加了一些支持戶外運動的服務，如廁所、無線網絡、溫泉、餐飲、自行車充氣等。

“信越自然鄉”是第一批在觀光廳登錄的DMO組織。成為登錄候補，就可以從國家拿到補貼。國家給予這種DMO組織一個成長期，三四年后再正式登錄，就可承擔國家賦予的任務，統籌這一地區的旅游觀光事業。

DMO模式的另一種價值

DMO模式的另一種價值，是其在促進傳統旅游業脫胎換骨的同時，還成了日本小城鎮保護、修繕和建設的一個重要推手。

在飯山城堡遺址，飯山市教育委員會長瀨哲教育長給本刊記者介紹了遺址整修的情況。這座城堡是日本戰國時期“各國”藩王、領主的堡壘之一，明治維新后被推倒拆除。近些年，隨著日本旅游業的發展，各地紛紛重修城堡以招睞游客。長瀨哲說，飯山市目前還沒有重修城堡的計劃，但已在整理遺址，修建公園，比如將原先在遺址范圍內的公民館遷到飯山站附近等。

飯山市的城市規劃、景觀整治、文物保護、交通整備等也都在進行中。

觀光廳的原田修吾介紹說，日本版DMO模式對小城鎮建設起到了良好的促進作用。比如交通方面，游客多了，公交車不夠就要增加班次；公交車多了，路就不夠用，就得重新規劃、整備、修建道路。

在都市景觀設計方面，針對由人口減少造成的大量空屋、空地現象，以及老城區的現代建筑、停車場等對城鎮景觀的破壞，各地都開始對傳統建筑樣式的老宅邸和具有歷史風情的町家進行維修和景觀修整，給面向道路的停車場、空地等修建遮擋用的門和院墻柵欄等，重建、改建現代住宅，對影響景觀的建筑物進行修景甚至拆除。

在文化遺產保護方面，對構成歷史風貌的建筑物、遺址進行必要的修復和整理，進行適當的維護和管理，同時通過一定的形式讓游客能夠參觀。DMO組織還與當地居民頻繁互動，在游客增多的情況下盡量不使之對環境造成破壞。如飯山市策劃的山區游不是汽車游，而是自行車游，以此來保護環境。

經費從哪里來

“信越自然鄉”涉及9個市町村63個團體，其運轉經費來自何處？據山崎美典介紹，2016年度“信越自然鄉”的經費總共為9500萬日元。其中，飯山市承擔了5000萬，其余4500萬分別由周邊8個市町村、長野縣和國家補助金承擔。“飯山市出了大部分錢，主要工作也是由飯山市做的，目前看雖然并沒有什么回報，但這是為了將來的投資。”他說。

日本地方旅游振興機構經常面臨經費不足的難題，因此DMO組織如何創造具有造血功能的自主財源和由政府對其增加補助金被列為重要選項。據原田修吾介紹，目前DMO組織的運營資金最常見的是行政補助金。

由觀光廳牽頭成立的廣域DMO組織，所需經費也由觀光廳支付。下一級的DMO，自己先制訂計劃，確定項目，如三到五年計劃干什么事（如旅游數據搜集和分析，市場調查等），有了計劃后，該項目預算需要多少錢，可向中央政府的“地方創生推進交付金”提出申請，項目計劃經審批通過后，該項目所需預算可從“地方創生推進交付金”中得到50%，另外50%則由地方財政負擔。項目從交付金中所得的資金是有上限的，從2016年的執行情況來看，市區町村一級的DMO組織，大約可從國家補助金中獲得1000萬到2000萬日元。

日本中央財政為支持地方振興，設立了“地方創生推進交付金”，2017年度預算額為1000億日元（2016年度預算額為1000億日元）。在這1000億日元中，2016年度用于DMO項目的為100億日元，占10%。

除“地方創生推進交付金”外，中央政府各省廳還有支持DMO的相關預算，由各地按各自特色向相關的省廳申請。比如某地覺得自己的水果蔬菜好，可以把水果蔬菜做成DMO的禮品，所需經費即可向農林水產省申請。有的地方認為本地傳統街區景觀有特色，打算進行保護和利用，可向國土交通省申請相關費用。各省廳對DMO提出的項目予以優先考慮。

除行政補助金外，各地DMO組織還有一些經費來源：如各地為促進旅游振興根據不同的情況收取特定地方稅，公物管理受托費（市區町村政府把由政府運營的觀光咨詢事務所等，委托給當地的DMO組織去運營，并付給DMO組織運營的費用），事業收益（各地DMO組織通過自主經營獲取收入），會費（DMO組織還從加入的企業、社會團體收取會費，各地收取標準不一）等。

人才成為關鍵

日本版DMO推行了兩年，取得了一些成績，但問題也還有不少。原田修吾坦言，雖然現在已有三個層次的134個DMO組織，但旅游主體不充分的問題還沒有得到解決。

有些地方是為了建DMO而建DMO，有的地方把過去的觀光協會改成DMO，以方便向國家要錢，實質是換湯不換藥。特別是各利益主體要達成一致還比較困難，比如DMO組織希望旅館、酒店能多接待各國游客，而有的業主覺得語言文化不通很麻煩，只愿接待日本游客，不愿接待外國客人，還有一些業主根本不關心，覺得跟自己沒關系。在這種情況下要把這些人團結起來為共同的目標去推進地方DMO和旅游事業，還比較困難，而這正是DMO運營者應當做的協調、說服工作。

地方DMO還面臨人才不足問題。山崎美典說，DMO的運營是個非常難的工作，所以現在還不是很順。難在哪里？要吸引游客，就要把各種旅游信息打包，推薦給游客，可能包括滑雪、垂釣等各種信息，這對人才要求非常高，要求必須掌握所有觀光知識和信息。

原田修吾說，日本許多地方都面臨人口減少、老齡化和人才外流現象。DMO模式需要大量有創意、懂策劃、善經營、會管理的人才，而有的地方的觀光協會連調查問卷、數據統計和信息分析都不會做。觀光廳計劃通過加強研修培訓、雇用外部人才、派遣人才、幫助建立地方經濟分析系統等方式，幫助地方解決人才不足問題。