經濟新常態下我國PPP模式的財政效應分析及政策建議

王星++包雅鈞

摘要：當前在我國的經濟新常態下，PPP模式對于緩解新型城鎮化戰略中的財政壓力、放大經濟轉型升級中的財政政策乘數效應、提高財政可持續性及化解地方政府債務具有重要意義。在國家大量PPP項目推進的進程中，由于缺乏統一的監管機構、規范性的政策操作指南及系統的風控體系，政策變遷、投資過剩、地方債務等因素都可能對PPP項目造成不利影響，進而加大財政風險。為充分發揮PPP模式的杠桿作用，降低PPP模式在運行中的財政風險，應當運用PPP的理念創新財政支持經濟發展的方式與方法，同時完善PPP項目的監管體系，統一管理機構，加強制度建設，控制投資規模，合理設計PPP模式的風險收益分擔與共享機制，運用大數據思維提升項目管控能力。

關鍵詞：PPP模式；財政效應；財政風險

一、 引言

當前我國經濟處在新常態，經濟運行趨勢呈現出“L”型的特征，投資、消費、出口等拉動經濟增長的三駕馬車均面臨著較大的挑戰。消費領域，除房產、教育、醫療等涉及居民剛性需求的消費外，其他方面的消費動力不足；出口領域，由于全球經濟的整體疲軟、中國人口紅利的逐步消失，出口對中國經濟的拉動作用已非常有限；投資領域，國家持續加大基礎設施、鐵路、公路、棚戶區改造的財政投入，房地產的一級市場、二級市場及三級市場也帶動了鋼鐵、水泥、家具等數十個上下游產業為GDP的增長做出了重要貢獻。

作為宏觀調控的重要經濟手段，財政政策對經濟增長有重要的推動作用。2015年1月1日實行的新《預算法》提出要創新投融資機制、支持重點領域建設，隨后發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）也明確提出推廣政府與社會資本合作模式。特定的時代背景賦予了PPP模式的歷史使命并給予其廣闊的發展空間，以發改委、財政部為主的國家部委和地方政府均大力推廣PPP項目，力圖通過PPP模式創新投融資機制，以財政資金撬動民間資本，推動經濟的持續增長。PPP模式本身也暗含著一些風險，特別是財政資金的風險，因此，如何客觀分析PPP對于財政的積極作用，識別并管控PPP模式中的財政風險是需要關注的一個非常重要的理論問題和現實問題。

二、 PPP模式的基本內涵與適用領域

PPP模式緣起于西方國家，是在西方國家經濟發展階段和政府管理水平不相匹配的情況下催生出來的一種公私合作模式，在借鑒西方國家經驗和教訓的基礎之上，我國的PPP模式得到了政府的大力支持以及學者和企業家們的廣泛關注和普遍參與，中央政府也對PPP模式的適用范圍作了明確的界定。

1. PPP在西方興起的經濟社會背景。20世紀80年代以來，西方國家的政府規模不斷擴大，政府角色日益膨脹，社會公眾對政府的不滿情緒逐漸高漲。在經濟危機和財政危機的陰影下，各種社會問題頻出，政府提供公共物品和服務的方式受到了極大的挑戰。新公共管理理論應運而生，強調結果導向、顧客導向、管理者責任的新公共管理運動風靡西方各國，政府的職能被界定為“掌舵”而不是“劃槳”，人們開始重新審視政府的行為，認為政府應該將公共服務購買者和提供者的職能分開。在西方國家推行的績效預算也更為直接的對政府提供公共服務提出了更為嚴格、量化的要求，也為政府與社會資本合作提供了有效的監控手段。

2. PPP模式的內涵。賈康和孫潔將PPP定義為政府公共部門在與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共服務和產品，從而實現政府部門的職能并能同時為民營部門帶來利益。根據財政部76號文件對于PPP的界定，可以看到PPP模式實際上是政府與社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，社會資本通常承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”和“政府付費”兩種方式相結合的付費機制獲取合理的投資回報。因而，PPP模式的核心要素主要包括：伙伴關系、風險分擔機制、利益共享機制及監督管理機制，PPP模式的形式主要有BOT（建設-經營-轉讓）、BOO（建設-擁有-經營）、TOT（轉讓-運營-移交）等。

3. 適宜采用PPP模式的項目。在政府提供的公共產品和公共服務中，并不是所有的項目都適合采用PPP模式，只有那些價格調整機制相對靈活、市場化程度較高、投資規模較大、需求長期穩定的項目才具有運用PPP模式的可能性。在李克強總理于2014年10月24日主持召開的國務院常務會議決議中，水電、核電、電信、農業、環保、教育、醫療、養老、文化產業等都被作為我國PPP模式推廣應用的重點領域。

三、 新常態下PPP模式的財政效應評價

2017年的中央經濟工作會議明確了要繼續實施積極有效的財政政策，在我國各級政府不斷提高財政支出中投資支出比例和逐步增加投資總額的背景下，一定要防范財政政策對于民間資本的“擠出效應”，PPP模式可以有效的激發民間投資的積極性，增強中國經濟活力，助力中國經濟轉型升級，但是PPP模式也給財政安全帶來了一些風險因素和不確定性。

1. PPP模式對于我國財政的積極作用。

（1）緩解新型城鎮化戰略中的財政壓力。城鎮化率是反映一個國家經濟發展水平和人民生活質量的重要指標，當前世界主要發達國家的城鎮化率基本上都達到了80%以上。國家統計局公布的宏觀經濟數據顯示：截至2016年底，我國城鎮常住人口已達到了7.929 8億人，全國城鎮化率為57.35%。十三五規劃綱要中也提出了到2020年我國內地常住人口城鎮化率達到60%的預期目標。作為我國十三五期間的重要戰略部署，新型城鎮化對于去庫存、擴大投資、提振消費有著重要作用，PPP模式可以拓寬城鎮化建設的融資渠道，創新融資機制，緩解地方財政壓力，刺激民間投資，激發經濟增長的新動力，并促進稅收收入的增長。

（2）放大經濟轉型升級中的財政政策乘數效應。中國經濟轉型升級要逐步淘汰或改造“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低效率）的行業及企業，貨幣政策作為總量政策對于結構調整的作用比較有限，這就需要財政政策與貨幣政策相配合，總量調整與結構調整相結合，對于地方政府而言，可以通過城鎮化基金、產業基金、創投基金發揮財政乘數效應，引導民間資本投入到符合產業結構升級要求的、具有競爭力和創新驅動型的行業和產業領域，推動中國經濟轉型升級。

（3）提高財政的規劃性和可持續性。財務報告中對政府資產負債狀況的完整披露、跨年度預算平衡機制的建立及中期財政規劃管理的推行及是現代財政制度的基本要求，PPP的模式下，公私合作的實質是政府購買服務，在當前PPP項目大規模上馬的情況下，很多地方政府把大中型PPP項目納入地方發展規劃及政府重點工作予以推進，這在客觀上推動政府在基礎設施建設以及公共服務的提供上逐步向中長期財政規劃模式進行轉化。

（4）提高債務透明度，優化債務結構。高企的地方政府債務是我國公共財政的重大風險之一，與政府財務報表中顯性的地方政府債務相比，地方政府通過投融資平臺累積的富有隱性擔保責任的債務更是無法得到真實的統計數據，這就導致了財政風險和金融風險高度交織在一起，而債務的不透明及不斷積累則有可能引發財政風險和金融風險。PPP模式可以幫助地方政府改進公共物品和公共服務的提供方式，根據財政部的相關規定，PPP項目的參與者不包括地方政府投融資平臺以及地方政府控股國企，此舉有利于政企進行債務分離，將一部分直接或間接的政府債務壓力通過風險共擔、利益共享的機制轉化為單純的企業債務，減少地方政府的債務壓力，降低系統性的財政風險和金融風險。此外，而且由于市場競爭機制的引入，項目效率會大幅度提高，也會提高債務的透明度。

2. 新常態下PPP模式蘊含的財政風險影響因素。

（1）信用風險。政府與社會資本合作在實踐中有多種形式，公私雙方在資源投入及風險的承擔方面存在著一種博弈關系和競爭關系。一方面，由于信息的不對稱以及資本逐利的天性，引入民間資本提供公共產品或準公共產品本身就具有一定的風險，如果監管不力或是項目合作模式設計不合理，很容易造成財政資金流失、使用效率低下等結果。另一方面，PPP項目周期一般都比較長，地方政府換屆以及由此可能帶來的政策變遷會給民間資本一方帶來潛在的不利影響，如果項目終止或發生重大調整，前期投入的財政資金也有可能打了水漂。

（2）投資過剩的風險。在國家大力支持PPP項目的背景下，發改委、財政部、地方政府均各自牽頭發布PPP項目，設立PPP投資引導基金，這很容易導致PPP項目投資過剩，如果沒有進行嚴格的項目評估，會加大政府的投資性支出，加重財政負擔，影響財政可持續性。

（3）PPP相關法律法規缺位的風險。PPP模式中，企業追求經濟利益，政府追求社會效益，如果缺乏統一有效的PPP運營監管，企業出于節約成本的考慮會影響服務及產品的質量。當前我國推行PPP模式的政府主體比較多，也缺乏完善統一的PPP法律體系和實施細則，對于獲得特許經營權的企業，地方政府對監管也只是做出一般性的籠統規定，很少涉及到在監管過程中各方責任的劃分以及違約后應承擔的法律后果。

（4）政府財政收支不平衡的風險。對于地方政府而言，PPP項目的財政投入金額必須充分考量自身的財政承受能力。由于PPP項目一般時間跨度較長，而且除財政投資外，PPP項目還涉及到財政補貼、稅收優惠等。在項目的全生命周期內，地方政府必須統籌平衡好財政收支的關系，防范潛在的財政風險，這一點對于我國中西部欠發達的省份和地區尤為重要。

（5）隱性債務的風險。經濟新常態下，為有效管控地方政府債務風險，新《預算法》給了地方有條件的、適度的發債權，同時加強地方政府債務性管理，地方政府不得通過投融資平臺進行變相融資，增加隱性債務。在實際推行PPP項目的過程中，某些地方政府為了吸引民間資本，甚至會采用承諾固定收益和回報率的方式來吸引民間資本，這就使PPP項目從股權合作變為債權融資，PPP也就演變成了一種融資工具，政府的債務風險進一步放大。

四、 PPP視角下的財政政策工具創新及風險監管的政策建議

為充分發揮PPP模式對于財政的積極作用，應當將加大財政政策工具創新力度和提高財政風險管理水平作為政策建議的兩個方向來予以分析。

1. 運用PPP理念創新財政金融合作模式，加強財政資金引導作用。在我國經濟轉型的關鍵時期，PPP發揮著撬動民間資本，引導產業結構升級和經濟轉型的戰略作用。在有效管控財政風險的同時，還應該創新模式，PPP的核心理念是公私合作，充分發揮公私雙方的各自優勢，其在實施形式方面的最大特點是靈活多樣，因而在推行PPP模式的過程中，應不拘泥于傳統的合作模式，運用PPP的理念，充分發揮財政和金融工具的作用，開拓財政支持經濟發展的新思路和新方法。在我國的PPP項目創新實踐中，經過梳理和總結，目前主要有以下幾種創新模式可以借鑒：以包括科技投資、科技擔保、科技租賃、科技信貸、科技典當、知識產權投資運營等多樣化融資服務為支撐的科技金融服務；以高新企業、高效率的基礎產業為主要投資標的的產業基金；以鼓勵“雙創”為目標的創投引導基金；高度整合基金管理公司、政府平臺公司、金融機構、企業和自然人各方資源的城鎮化建設基金等。

2. 打造政府、企業及社會多方參與的PPP項目監管機制。PPP項目多涉及基建、道路等一些國計民生的領域，雖然引入了民間資本，但是PPP項目的初衷和目標還是要提供高質量的公共產品和公共服務，同時確保財政資金的使用效率，降低財政風險，這就需要PPP項目所涉及到的服務購買者、服務提供者和服務對象三方各司其職，厘清各自的權責邊界，共同對PPP項目進行全方位的監管。政府主要通過項目發布、合作方篩選、制度供給、財政投入、財政補貼及稅收優惠的方式保證并監控PPP項目的合規運營；企業主要通過資金投入、現代化企業管理及項目管理的方式提高財政資金的使用效率；社會大眾作為納稅人、服務對象及使用者的角色，要對財政資金的使用進行監督，由于事實上作為納稅人的社會大眾對PPP項目監管缺乏直接有效的參與方式，社會大眾更應該從顧客、使用者的角度去用腳投票，用市場的力量去監督、約束和引導PPP項目，確保財政資金的使用效益。

3. 統一PPP項目管理機構，健全PPP法制建設。目前，從國家部委層面來看，發改委和財政部都在力推PPP模式，各自也有不通的標準和偏好；地方政府也在推PPP項目，力圖通過該模式解決地方財政財力不足的問題。控制PPP項目的財政風險，首先要對PPP項目在中國的推廣應用進行頂層設計，包括統一歸口管理、制度建設、項目范圍界定等；其次，各級政府應設立專業、統一的PPP項目管理機構去規范、引導和監督PPP項目，確保項目管理機構的專業性和統一性，強化項目的事前、事中和事后全生命周期監管，盡量避免因政府換屆而對項目產生的政策風險。

4. 控制PPP項目的投資規模，有效管控財政風險。經濟新常態下，通過政府主導的財政投資來驅動經濟發展成為一種普遍現象，由于政績考核的驅動，PPP項目很容易走上大干快上的老路。從PPP應用比較成熟的國家來看，通過PPP模式提供的公共物品無論是在項目數量還是在投資額上一般只占到公共部門投資的20%左右。財政部也發布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求控制新建的PPP項目規模，每年全國PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一半公共預算支出比例不應超過10%，這在一定程度上可以解決因推行PPP項目而帶來的財政收支不平衡問題。

5. 合理設計PPP項目的風險共擔和收益共享機制。PPP項目設計的核心在于共贏和成本的合理分攤，這就要根據每一個PPP項目的特點進行風險和收益分析，合理界定公私雙方的成本和收益，并體現在項目合同中，設計的原則應充分發揮公私雙方各自的優勢，風險與收益相匹配，有效管控政府財政風險。

6. 運用大數據思維，提升項目管控能力。管控PPP項目的財政風險，前提是要預先識別各類風險。對于PPP項目來講，風險永遠是很難避免的，但卻是可控的，PPP項目應充分借鑒運用大數據的思維和技術，在項目調研和可行性分析階段，收集各類信息進行綜合分析，評估投資環境、社會資本和市場現狀；在PPP項目運營階段，全面把控項目的各個實施環節，并利用大數據的技術手段識別風險信息，建立糾錯機制；在項目結束之后，對PPP項目的社會效益、經濟效益進行綜合評估，全面反映PPP項目的實施效果。

總之，PPP模式是基于公共產品和服務提供方式的一種創新，其出發點和落腳點都應該放在公共利益之上，這種模式旨在將“花別人的錢辦別人的事”這種機制轉化為“花自己的錢辦自己的事”，而且讓專業的人做專業的事。在這個過程中，PPP對于新常態下我國財政的積極作用有目共睹，在對其財政風險加強監管的同時，應綜合運用金融工具及財政工具創新財政支持經濟發展的新方式，做大蛋糕，推動新常態下我國的經濟轉型和產業結構調整。經濟新常態下，PPP項目的財政效應評價并不應僅限于財政資金的安全使用和財政風險的防范，還應該充分考量財政資金對于各類資本的撬動作用和引導作用，評估其是否高度契合了中央政府的政策目標，為中國經濟的轉型升級做出了應用的貢獻。

參考文獻：

[1] 賈康，孫潔.公私合作伙伴關系（PPP）的概念、起源與功能[J].中國政府采購，2014，（6）.

[2] 許光建，吳茵.政府購買公共服務國際經驗比較與借鑒 [J].人民論壇，2013，（32）.

[3] 于本瑞，侯景新，張道政.PPP模式的國內外實踐及啟示[J].現代管理科學，2014，（8）.

[4] 孫潔.采用PPP應當注意的幾個關鍵問題[J].地方財政研究，2014，（9）.

[5] 溫來成，劉洪芳，彭羽.政府與社會資本合作（PPP）財政風險監管問題研究[J].中央財經大學學報，2015，（12）.

基金項目：國家社科基金重大項目“推進我國國家治理體系現代化研究”（項目號：14ZDA011）。

作者簡介：包雅鈞（1977-），男，漢族，湖北省安陸市人，國務院發展研究中心研究員、公共管理與人力資源研究所綜合研究室副處長，北京大學國家治理研究院兼職研究員，研究方向為公共政策、地方治理、政府創新等；王星（1983-），男，漢族，山西省臨汾市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為公共財政與公共政策。

收稿日期：2017-05-21。