基于多區域中心城市的省際交界地區區域合作研究

滕 飛，申紅艷

(1.國家發展改革委 宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所，北京 100038；2.中國科學院 科技戰略咨詢研究院，北京 100190； 3. 北京師范大學 地理科學學部，北京 100875)

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基于多區域中心城市的省際交界地區區域合作研究

滕 飛1，申紅艷2,3

(1.國家發展改革委 宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所，北京 100038；2.中國科學院 科技戰略咨詢研究院，北京 100190； 3. 北京師范大學 地理科學學部，北京 100875)

省際交界地區是一類特殊的區域類型，其經濟落后的一個重要原因是遠離各自省份的經濟中心城市，培育區域性中心城市成為促進交界地區經濟發展的有效手段，但是一般省際交界地區單個城市不足以輻射帶動整個交界地區。本文以蘇魯豫皖四省交界地區為例，探索將“區域中心城市之爭”轉化為多區域中心城市互動合作，以此優化省際交界地區空間結構，最終形成幾個功能互補、聯系密切的“城市經濟圈”，對廣大省際交界地區產生足夠的輻射力和帶動力，打破行政分割，實現對省際交界地區的整合與協調發展。并探討了區域合作的模式和路徑，以期對國內省際交界地區避免區域沖突、促進合作發展提供有益借鑒。

省際交界地區；多區域中心城市；區域合作；蘇魯豫皖

一、研究背景

我國擁有省級行政區邊界線66條，長達5.2萬公里，省際交界地區分布了849個縣級行政區，占全國縣級行政區數量的39%，面積約占全國總面積的47.9%[1-2]。我國省際交界地區受行政管轄影響，形成了一種具有分割性和邊緣性的區域經濟[3]，表現為顯著的行政邊緣區經濟現象[4-5]，各城市的交往與合作比較困難，是區域協調發展中矛盾和問題比較突出的地區。省際交界地區經濟落后的原因很多，有歷史遺留的結果、邊緣性特征的影響、行政性割離、市場封鎖等，還有一個重要原因是遠離各自省份的省會或經濟中心城市。而這些城市是省域政治、經濟、文化和科技中心，具有巨大輻射和帶動能力，省際交界地區遠離這些城市就難以接受其經濟輻射，致使經濟發展往往比較落后。

克里斯泰勒的中心地理論、佩魯的增長極理論、繆爾達爾和弗里德曼的中心—邊緣理論都強調增長極和中心地在經濟發展中的支配與輻射作用。任何地區的經濟發展都不是遍地開花的，而總是首先在少數條件優越的點上形成增長中心，這些“點”被稱之為“增長極”[6]，這同樣適用于省際交界地區。培育省際交界地區的“區域性中心城市”成為促進交界地區經濟發展的有效手段[7-8]。因此，應在省際交界地區地區依托有基礎、有實力的城市，盡快培育成“鶴立雞群”的區域中心城市，形成區域增長極，實現城市帶動區域發展。目前多數省際交界地區的“區域中心城市”爭奪激烈[9]，但是，一般省際交界地區單個城市不具備輻射帶動整個交界地區的能力。這一發展特征決定了省際交界地區空間發展模式應充分考慮其現有的發展基礎，加強城市互動發展。在區域與城市合作研究中，城市之間的相互作用[10-13]、經濟聯系空間流[14-15]、城市經濟空間整合[16]、城市空間作用強度[17-18]、區域空間管治[19-20]、空間結構優化[21-22]等越來越受到學者們的關注。因此，本文以蘇魯豫皖省際交界地區為案例區域，探索將“區域中心城市之爭”轉化為幾個功能各異的區域中心城市互動發展，促進省際交界地區區域合作，帶動交界地區合作發展。以期為全國其他省際交界地區消除“以鄰為壑”的錯誤做法，避免區域沖突，促進合作發展提供有益借鑒。

二、研究區概況與存在的問題

蘇魯豫皖四省交界地區省際行政邊界眾多，并且周邊沒有特大城市的影響，是我國典型的省際交界地區。依據行政區劃以及經濟文化聯系，同時為更加聚焦省際交界地區的特性，本文將蘇魯豫皖中同時與其他三省接壤的地級市作為研究對象，具體包括江蘇省徐州市，山東省濟寧市和菏澤市，安徽省宿州市和淮北市，河南省商丘市等6個地級市。該地區2014年總面積57915平方公里，總人口3992萬人，地區生產總值14556億元。

改革開放以后，我國東部沿海地區經濟迅速發展，而蘇魯豫皖交界地區經濟發展依然緩慢，被稱為“中國柔軟的臍部”。一是因為它在我國版圖上的重要位置相似于臍部之于人；二是因為它長期受到國家政策的忽視亦似隱蔽的臍部；三是因為其發展水平薄弱和落后。目前這一區域發展中仍存在許多問題：(1)屬于“經濟低谷”地區，是我國東部發達地區中的不發達地區。2014年，本區人均GDP是3035元，各城市人均GDP均大幅低于所在省份的平均數(圖1)。(2)邊界分割嚴重。本區總共跨越4省，涉及6個地級市，具有較為復雜的行政區劃，外受跨省行政區劃的剛性約束，內受“行政區經濟”的硬性壁壘限制，城市間橫向聯系薄弱，相互間的協調與整合難度大。該區雖然屬淮河流域，但因行政區劃的割離，經濟上具有明顯的封閉性和沖突性，沒有形成特征明顯的流域經濟區。(3)區域中心城市爭奪激烈。蘇魯豫皖省際交界地區的徐州、濟寧、菏澤、商丘等城市都將打造“區域中心城市”作為自己的奮斗目標(表1)，各城市功能定位重疊，導致城市間盲目競爭，沒有實現整體效應。重復建設較多，導致基礎設施建設沒有發揮共享效應。

圖1 2014年蘇魯豫皖交界地區人均GDP與所在省份人均GDP資料來源：2015年各省市統計年鑒

城市定位徐州市省際邊界區域中心城市;淮海經濟區中心城市;徐州都市圈核心城市。濟寧市《濟寧市城市總體規劃(2004-2020年)》提出濟寧2020年建成蘇魯豫皖四省交界中心;魯南地區區域性中心城市。菏澤市魯蘇豫皖交界區域性中心城市;中原經濟區“沿隴海發展軸”,并被定位為“地區性中心城市”商丘市豫東魯南皖北區域性中心城市;中原經濟區東部中心城市的重要載體。宿州市長三角城市群、中原經濟區重要節點;宿淮城市組群城市;安徽區域中心城市之一。淮北市皖北地區中心城市。

資料來源：根據各市城市規劃和發展戰略整理

三、區域中心城市的篩選

區域中心城市的選擇方法有空間相互作用模型[23]、層次分析法計算城市輻射力[24]、中心職能強度[25]和經濟聯系度[26]等，本研究在參考這些方法的基礎上，綜合采用經濟輻射半徑和城市中心職能指數方法，這樣可在定量測定城市能級和輻射范圍的基礎上突出城市帶動區域發展的“輻射力”和“帶動力”。

(一)各城市經濟輻射半徑

城市GDP總量和城市人口規模是城市輻射能力和輻射大小的主要依據，一般而言，GDP越大，經濟勢能越大，輻射帶動范圍越大，城市圈域半徑也越大，相反亦然。但同時，城市經濟勢能大小還要充分考慮城市服務功能。本文用基礎設施指數和服務設施指數對中心城市的量級修正。

根據數據的可獲性，選取人均城市道路面積、萬人擁有公共汽車數量、人均生活用水、人均生活用電等指標計算基礎設施指數：

F=∑Fij/Fj

其中，F為基礎設施指數，Fij為i城市的第j類基礎設施，Fj為全國城市的第j類基礎設施。

同時選取移動電話用戶數、國際互聯網用戶數、萬人擁有醫院床位數、萬人在校大學生數、人均圖書館藏書等指標計算中心城市服務設施指數：

A=∑Aij/Aj

其中，A為服務設施指數，Aij為i城市的第j類基礎設施，Aj為全國城市的第j類基礎設施。

在計算基礎設施指數、服務設施指數后，然后利用資金利稅率修正經濟勢能指數：

中心城市經濟勢能、人口規模與圈域半徑成一定比例[27-28]，計算出徐州、濟寧、菏澤、宿州、淮北、商丘等城市經濟輻射半徑(表2)，可以發現，蘇魯豫皖省際交界地區單個城市不具備輻射帶動整個交界地區的能力(圖2)。

表2 蘇魯豫皖交界地區各城市輻射半徑

數據來源：作者根據《中國城市統計年鑒》(2015)計算。

(二)區域中心城市的確定

利用城市中心職能強度確定區域中心城市。城市經濟區是以一個或幾個經濟發達的城市為中心，通過中心城市的經濟輻射和吸引，與周圍經濟社會活動聯系緊密的地區形成的區域經濟共同體。而中心城市作為在區域經濟活動中的起樞紐作用的城市，其職能可以通過非農人口指數、經濟職能指數和城市中心職能指數來確定。

分別選取非農人口數(Pi)、地區生產總值(Vi)，作為代表各城市的經濟實力和經濟發展水平的指標，分別計算城市的非農業人口指數(KPi)、經濟職能指數(KVi)和城市中心職能強度KTi、KEi。其中：

圖2 蘇魯豫皖省際交界地區各市輻射范圍示意圖資料來源：作者繪制

再進一步計算各城市的中心職能強度

KTi=KPi+KVi

從蘇魯豫皖省際交界地區各城市中心職能指數分析可以看出，徐州中心職能指數得分1.82，在整個區域內得分最高，濟寧得分1.43，位列第二位。徐州市和濟寧市的各個指數處于第一層次，遠高于其他城市。徐州和濟寧距離臨近，社會、經濟等發展水平也比較接近，因此，徐州和濟寧可作為蘇魯豫皖交界地區“雙核”區域中心城市，改變單一區域中心城市帶動交界地區發展“力不從心”的局面。

表3 蘇魯豫皖交界地區各城市的中心職能強度

數據來源：作者根據《中國城市統計年鑒》(2015)計算。

四、省際交界地區多區域中心城市的區域合作模式與路徑

我國省際交界地區多缺乏足夠強大的中心城市，單個城市往往不具備輻射帶動整個省際交界地區的能力。此外，加強區域合作是實現省際交界地區協調發展的重要途徑之一。

(一)合作模式

城市的輻射帶動力受“距離衰減律”的制約，導致各城市有效輻射帶動半徑較小。因此最有效的區域合作方式是將“區域中心城市之爭”轉化為幾個功能各異的區域中心城市互動合作，才能對廣大的省際交界地區產生足夠的輻射力和帶動力，實現對省際交界地區的整合，謀求聯合發展。因此，一方面要培育幾個區域中心城市，做大經濟總量，構建區域新經濟增長極，進而形成城市經濟圈。另一方面，加強幾個區域中心城市之間的互動合作，通過戰略聯盟打破壁壘，形成經濟輻射洼地，帶動城市經濟圈合作，促進其他城市之間的合作。

蘇魯豫皖省際交界地區面積較大，并且分屬四個省份，各個城市都不強大，難以單獨依靠某個城市帶動。徐州和濟寧依托國家及區域重要鐵路、高速公路、國道和淮河、京杭大運河等復合交通線，將有利于形成徐州-濟寧重點發展軸線，在蘇魯豫皖省際交界地區區域合作發展中發揮十分重要的作用。因此，根據地緣關系和經濟發展水平，優先推進徐州和濟寧兩個區域中心城市互動合作，強化“徐州-濟寧”雙核帶動，培育成為強有力的區域增長極，形成雙核牽引的局面。只有這一增長極優先發展起來，才能通過“輻射”或“滴漏”作用帶動徐州城市經濟圈和濟寧城市經濟圈互動。國外經濟學家把這種兩個較大城市相臨近的雙城效應現象稱之為“double city”，以兩個較大城市為核心的區域合作可稱之為“雙核”合作模式。結合本區的重要開發軸線，采取多條“點—軸”空間結構，形成蘇魯豫皖交界地區“兩核三帶兩圈”的區域合作的空間形式(圖3)。“兩核”指以徐州和濟寧為核心。“三帶”指京滬鐵路發展帶、魯南發展帶和隴海發展帶。“兩圈”指濟寧城市經濟圈和徐州城市經濟圈。以此帶動整個交界地區突破行政區限制，實現聯動合作發展。

(二)合作路徑

1.規劃共繪：準確定位城市功能

城市規劃對區域空間擴展具有一定影響[29]。加快省際交界地區的區域合作要率先實現規劃共繪，在更大區域范圍統籌安排基礎設施建設和產業布局，為解決省際交界地區普遍存在的“斷頭路”、市場割裂、產業重復建設、跨行政區污染等問題奠定基礎。依據交界地區各城市的發展基礎和優勢，從區域整體出發，協調各自的城市規劃，特別是要準確定位各個城市功能，明確各城市產業定位及城市在省際交界地區中的作用。(1)要依托京滬鐵路、京杭大運河等做好“徐州-濟寧”發展軸線的整體規劃。(2)要突出特色，錯位發展，促進城市功能互補。徐州作為區域內中心性最強的中心城市，應打造成蘇魯豫皖交界地區的金融中心、高科技中心和物流中心。為此，利用雄厚的科教文化事業和金融商貿產業基礎，大力發展金融保險、科技教育、電子信息等第三產業，依托國家級交通樞紐，建設區域性的金融中心、高技術中心和物流中心[30-31]。濟寧作為區域內第二位的中心城市，應利用其區位及資源優勢，在大力發展高效農業的同時，優化產業結構，發展技術密集型和知識密集型的高技術工業，提升本地產業結構的層次。(3)加強蘇魯豫皖交界地區內交通和通訊設施的一體化規劃，強化各城市之間的空間聯系。

圖3 蘇魯豫皖交界地區多中心城市的區域合作示意圖資料來源：作者繪制

2.產業互接成鏈：加強產業對接與協作

產業結構的相似性是阻礙蘇魯豫皖省際交界地區城市合作的一個重要因素。各城市要擯棄隸屬于不同省份的思想，加強經濟分工與合作[32]。要在發揮比較優勢的基礎上，從打造產業鏈的角度，擴大省際交界地區各城市的產業整合力度，促進產業對接與協作。(1)發揮比較優勢，促進產業差異化發展。區域優勢產業在區域經濟發展中能起到決定性的作用，對產業結構和經濟發展起著導向性和帶動性作用。用從業人數來計算區位熵作為判斷優勢產業的標準，蘇魯豫皖交界地區各城市優勢產業不同，各城市要將優勢產作為產業發展方向之一。徐州的優勢產業主要有采掘業、制造業、電氣水生產供應、交通、倉儲、郵政業、地質勘查和水利；濟寧優勢產業有采掘業、住宿、餐營業、房地產業、公共管理、居民服務和其他服務。商丘市優勢產業主要有建筑業、批發和零售業等。(2)促進產業集群式發展，建立區域產業鏈條上下游聯動機制。依據產業鏈上下游關系，在區域范圍內以產業鏈為紐帶，加強相互之間的產業合作與分工。通過產業鏈整合帶動相關產業，加強產業內部、產業之間的聯動發展，逐步做大做強，最終實現區域產業結構的優化和經濟水平的提高。蘇魯豫皖交界地區應依托自身優勢，著力構建以下產業鏈：一是著力進行生態農業產業鏈，加強基地建設，共同打造具有區域特色的綠色有機農產品品牌，共同扶持農業產業化龍頭企業，互為基地，聯合發展。二是依托本區煤炭資源發展煤電聯營產業鏈。三是徐州和濟寧聯合建成國家重要的工程機械基地，延伸產業鏈。四是依托勞動力優勢發展紡織服裝產業鏈。五是共同開發光伏等新能源產業鏈。六是依托大運河、孔孟文化、楚漢文化等旅游資源，圍繞歷史文化游和生態休閑游兩大重點，加強旅游業發展合作。通過打造精品旅游路線、互送客源、共享市場的方式，按照大資源、大市場、大旅游的模式聯合發展“大旅游”是蘇魯豫皖交界地區實現合作發展的重要突破口。七是依托京滬線、隴海線等交通干線和徐州、濟寧等節點物流基地，構建布局合理、具有強大支撐輻射作用的現代商貿物流體系，做大做強商貿物流產業鏈。

3.交通互聯成網：加快交通等基礎設施互聯互通

省際交界地區往往是交通基礎設施網絡的斷裂點，全國僅高速公路“斷頭路”就有6000多公里，交通基礎設施的密度明顯低于省域內部地區，交界地區的可進入性比中心城市低30%[33]。由于各省市之間利益訴求不一致，打通“斷頭路”阻力重重。城市經濟輻射效應強弱與交通距離、通行時間成正比，發揮區域中心城市輻射帶動作用必須依賴便捷的交通基礎設施，以促進生產要素流動，實現城市間緊密聯系。依托徐州和濟寧的互動帶動蘇魯豫皖交界地區也必須依托便捷的交通網絡，突破行政區“藩籬”，以對外通道和省際通道暢通為重點，加快實現交通互聯互通，提高城市的通達性。(1)統籌推進徐州、濟寧重大基礎設施建設，加強兩市溝通協調，構筑互聯互通的綜合交通運輸網絡，將其打造成為區域性交通樞紐。(2)推動建設徐濟城際快速鐵路建設，提高兩市快速運輸能力，因為以城市主城區為核心，在交通一小時可通達的范圍內，會形成一個具有輻射效應明顯的地區。換言之，中心城市的“一小時經濟圈”屬于強輻射區[34-35]。(3)完善公路運輸網絡，不斷提升路網等級，優先打通“斷頭路”，暢通瓶頸路段。(4)抓住國家大力發展內河航運的良好契機，恢復和提高京杭大運河和淮河的通航能力。(5)拓展空中走廊，增加地區內機場航線與航班密度。(6)促進江海、鐵水、陸航等多式聯運，在鐵路、公路、水運、航空等交通樞紐建設多式聯運物流監控中心，創新多式聯運監管體系，強化各種交通運輸方式的便捷銜接。(7)構建交通與基礎設施上的跨界共建共享機制，重要的區域性對外交通通道共同定線、共建共享。

4.市場互動成圈：加快共同市場建設

省域行政邊界的“切變”效應引起市場分割，要打破行政界線對統一市場的阻礙，加快共同市場建設。促進多區域中心城市互動發展，推進省際交界地區合作，必須高度重視區域共同商品市場和要素市場的建設，促進商品和要素跨區域自由流動，提高資源配置效率和效益。共同市場建設包括：(1)消除妨礙統一市場和公平競爭的地方市場壁壘，，打破地區封鎖和行業壟斷，加快建立開放、規范、競爭有序的商品市場，降低產品跨區域銷售成本。(2)依托中心城市，完善資本市場體系。建立和完善跨地區的產權交易市場、金融市場等資本市場，完善技術市場體系。(3)完善人力資源市場體系，建立利于人口自由流動的戶籍制度、社會保障體系。(4)推動區域信用體系建設聯動合作，依托全國統一的信用信息共享交換平臺，促進信用信息互通、互認和互用，完善失信懲戒機制。(5)完善區域統一的市場調控與管治體系，統一產品檢測標準，統一市場準入標準，互認檢測結果，聯合打造區域品牌，推動建立相對統一的市場執法標準，共同維護市場秩序。

5.生態互惠成區：協調生態環境聯防聯治

省際交界地區跨區域生態環境保護的矛盾非常突出，跨界污染往往會引發區域沖突。加強省際交界地區生態環境保護與治理必須從省際交界地區整體利益出發，在多方的共同合作下才能實現。(1)鼓勵開展跨行政區的生態環境保護和建設，加強環境治理的協調工作，要建立“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調”的生態環境聯防聯治機制。(2)探索用空間思維促進生態環境的保護，根據省際交界地區各城市的資源環境承載力，從主體功能區劃的角度，將省際交界地區劃分為城鄉建設區、農業發展區和生態保護區，劃定城市增長邊界和生態保護紅線，協同推動空間管制，強化生態環境保護。(3)加強跨行政區的生態治理和建設，蘇魯豫皖交界地區要重點加強淮河、沭河、沂河、京杭大運河、微山湖等水域生態環境保護，發揮淮河治理、大運河疏浚等重點治理工程帶動作用，劃定河湖保護區、生態功能區和城市生態廊道等生態保護紅線。(4)建立污染防治區域聯動機制，推進的跨省域環境監管，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，建立會商機制，加強跨界共同治理，成本共擔、利益共享。

五、結論

通過對蘇魯豫皖四省交界地區案例的分析，基于多區域中心城市互動的省際交界地區區域合作研究，得出如下結論與思考：

(1)我國省際交界地區多缺乏有足夠輻射帶動力的區域中心城市，將“區域中心城市之爭”轉化為幾個功能各異的區域中心城市互動合作，能夠打破行政壁壘，形成較強的經濟增長極，是有效的區域合作方式。從中心職能指數分析得出，強化“徐州-濟寧”雙核帶動，改變單一的區域中心城市帶動區域經濟發展“力不從心”的局面，形成形成“兩核三帶兩圈”的區域合作的空間整合形式。

(2)通過多區域中心城市帶動省際交界地區合作發展的首要條件是樹立整體系統的觀念，明確區域內各城市功能定位，引導各城市以各自優勢和特色進行產業分工，優化產業布局，避免產業雷同，并完善以交通為重點的基礎設施建設，加強城市聯系，達到優化省際交界地區空間結構，并且加快共同市場建設，促進生態環境聯防聯治，最終形成幾個功能互補、聯系密切的“城市經濟圈”，輻射帶動整個省際交界地區發展。

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(本文責編：王延芳)

Study on Regional Cooperation in Inter-provincial Border Area with Multiple Regional Center Cities

TENG Fei1, SHEN Hong-yan2,3

(1.InstituteofSpatialPlanning&RegionalEconomy,AcademyofMacroeconomicResearchofNationalDevelopmentandReformCommission,Beijing100038,China;2.InstituteofPolicyandManagement,ChineseAcademyofScience,Beijing100190,China;3.FacultyofGeographicalScience,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China)

Inter-provincial border areas are a special kind of regional type. One of the important reasons for their economic backwardness is that they are far from the economic center cities in their respective provinces. Therefore, fostering regional center cities has become an effective means to promote the economic development of the border area. But one single city located in the inter-provincial border area usually does not have enough radiation to drive the development of the entire border area. This paper, taking the border area of Su-Lu-Yu-Wan provinces as an example, explores the transformation of “regional center city dispute” into the multiple regional center cities interaction, so as to optimize the spatial structure of inter-provincial border area, and finally to form several “urban economic circles” with complementary functions and close connections, which will exert sufficient radiation and driving force to the majority of the inter-provincial border area. The “urban economic circles” will also break the administrative division to achieve the integration and coordinated development of the inter-provincial border areas. The modes and paths of spatial integration are also discussed in this paper, with a view to providing helpful reference to avoid regional conflicts and promote cooperation and development of the inter-provincial border areas in China.

inter-provincial border area; multiple regional center cities interaction; regional cooperation; Su-Lu-Yu-Wan

2016-10-09

2017-05-04

2015年國家社會科學基金重大項目：拓展我國區域發展新空間研究(批準號:15ZDC016)。

滕飛(1983-)，男，山東日照人，國家發改委國土開發與地區經濟研究所助理研究員，博士，研究方向：區域經濟與城鎮化。通訊作者:申紅艷。

F061.5

A

1002-9753(2017)06-0081-08