城郊征地拆遷利益沖突與防范對策研究

楊振光

摘 要：我國在城市化發展不斷加快的進程中，一方面取得了城市建設的良好成績，另一方面由于城市擴張也造成了城市郊區農民因土地被征收、房屋被拆遷等問題與政府、開發商頻頻發生利益沖突，導致各種社會“并發癥”出現，其間產生的一系列利益沖突、矛盾也愈演愈烈，征地拆遷引發的利益沖突問題也逐漸成為我國城市化發展和新農村建設過程中日益突顯的問題。通過對城郊征地拆遷中利益主體及其利益沖突進行分析，在此基礎上提出城郊征地拆遷的利益沖突的相應防范對策。

關鍵詞：城郊 征地拆遷 利益沖突 防范對策

1、引言

隨著改革開放以來我國經濟的不斷高速發展，我國的城市化也隨之走上了快速發展的道路。城市擴張造成的土地需求量增大，使得城郊的征地拆遷活動不斷增多[1]。根據中華人民共和國國家統計局官方網站公布數據，截止2015年，我國城鎮化率達到了56.1%。城市化的一個突出表現便是土地轉變[2]。由于我國城市化進程的高速發展使得城市空間和城市設施急需擴張[3]，城郊大量土地、房屋被征收、拆遷，由于城郊征地拆遷過程牽涉多方利益相關者的利益關系與利益平衡，一旦各主體在追求自身利益最大化的同時與其他利益相關者利益訴求產生沖突，且當這些利益沖突無法得到有效的緩解或處理時，容易出現利益雙方之間的對抗，引起社會惡性事件的發生。據預測，至2020年我國失地農民的數量將超過1個億[4]。城郊的建設作為城市擴張的前沿陣地，牽扯的利益主體較多，利益糾葛較為復雜，加之我國關于征地拆遷的法律體系建設尚待完善、拆遷工作中的不規范行為等多種原因，使得拆遷矛盾和沖突較為典型，拆遷問題所導致的各階層沖突事件頻發，社會群體性事件等屢見不鮮，嚴重阻礙和威脅著我國經濟進一步平穩發展及和諧社會的構建。頻頻發生的城市郊區征地拆遷利益沖突事件映射出了農民、政府、開發商等利益主體間的利益失衡問題，作為弱勢群體的失地農民利益受到損害的惡性事件也時有發生，城郊征地拆遷引發的種種沖突已經嚴重影響到農民的生存與發展，處理好城郊征地拆遷中的利益沖突問題，維護好社會穩定與各方利益的平衡等也越來越成為了社會各界關注的熱點[5]。

2、城郊征地拆遷利益主體間利益沖突分析

2.1 政府與被征地村集體及農民之間的利益沖突

在我國，土地一級市場由政府壟斷，政府是土地供應主體，擁有的征收權具有權威和強制性，被征地農民和農村集體組織處于的是一個劣勢的不公平地位。當征地方案達成時，政府希望通過政治勢力的優勢強制農村集體組織執行其所制定的補償安置政策，盡可能的降低補償標準，減少征收成本；而無權決定土地的征與不征的農村集體組織只能代表被征遷人就土地征收或房屋拆遷補償方案與當地政府展開談判和博弈，希望能夠爭取到更多的補償，為村民爭得更多的利益，也希望獲得更多補償費來發展村集體經濟；被征地農民也希望獲得更多的利益補償，希望失去土地后自身的長遠生計能得到保障，生活水平不會因征地拆遷而下降。在城郊征地拆遷過程中，由于相關法律法規的不完善，一旦政府受到自利性的驅使，在制定補償安置標準時缺乏公平合理原則，很容易造成補償標準偏低、補償安置不合理等情況出現。政府通過土地轉讓獲得較高的土地增值收益，但在分享土地增值收益時，處于弱勢地位的被征遷方利益卻往往容易被忽視。當政府與民爭利的情況出現，而失地農民尋求不到合理有效的解決途徑時，只能通過諸如暴力抗拆、自殘等極端手段來維護自身合法利益，而這些反抗、宣泄的行為無不成為了危害社會穩定的來源。

但是實踐中也會出現某些被拆遷村民借房屋、土地被征遷之機漫天要價，想盡辦法讓被征遷房屋及土地的評估價值達到最大化，而這些不合理的利益訴求無法得到相關政策支持，此時他們便會采取諸如圍堵工作人員、聚眾鬧事等不正當行為進行不正當利益的奪取。被征地農民的這些不當行為不僅增加了政府征收難度，阻礙了征收工作的正常開展，加大了政府的征收成本，同時也使得城市形象、規劃遭到破壞，影響了城市良好形象的建設。

2.2 開發商與被征地村集體及農民之間的利益沖突

作為征地拆遷中后來的一個涉入主體，開發商始終是一個利益化角色的扮演者：以獲取商業利潤為出發點，以追求最小成本及最大收益為目的[i]。由于在土地出讓金方面，開發商無法與權威的政府進行討價還價，為了盡可能減少土地獲取成本，開發商會盡可能地壓低需要支付給被征遷方的安置補償費。開發商希望減少成本獲得更大的利潤空間，失地村民和村集體希望被征拆而獲得一筆可觀的利益補償，從這點來看，兩者之間存在著一種互斥的利益關系。被征方和開發商之間的爭奪不僅僅在于補償費用的問題，同時還有對未來生活的預期和保障。征地拆遷補償標準是否公平，是否和自己的預期相符，補償款是否能夠及時發放，是否能夠履行所達成的安置回遷方案等，是開發商和村民之間產生沖突的根源。

除此之外，在征地拆遷補償安置的執行環節，開發商拖欠補償款、安置房回遷延期、過渡資金發放不及時，甚至出現由于自身管理運營原因導致項目無法如期建設，自身資金斷裂，開發商甩手而去找不到蹤影，使得失地農民和村集體拿不到補償安置款，而土地房屋又已經被拆，造成了失地農民與村集體利益受到侵害，資源遭到浪費。例如，在對貴州省龍里縣城郊L村進行實地調研時了解到，該村在征地拆遷完成后，補償過渡安置款遲遲未發放，原因是開發商由于自身原因導致項目建設資金不足，已棄該村的建設項目而去找不到蹤影，因此失去房屋和土地并在外租住的村民未按期獲得過渡安置款，只能自付房租。這種情況造成了失地農民合法利益的損失，引起了失地村民們的強烈不滿。

2.3 被征地農村集體組織與農民之間的利益沖突

農村集體組織是農民的代言人，是農民利益及需求的傳達者與維護者。然而一旦資源或權利優勢方為了滿足自身利益更大化而相互串通，受損的必定是弱勢群體的利益?，F實中，開發商或政府為了以盡可能小的成本順利完成征地拆遷工作，買通村干部接受不合理的補償標準，坑害農民和集體利益的事時有發生。加之農村基層干部的雙重身份，其可能會在村集體代表身份的掩護下，利用自身與農民之間的信息不對等等優勢，侵占農民在征地補償中獲得的利益，由此造成的集體資產量化分配不公、集體資產流失等現象時有發生，農民與村干部之間的矛盾沖突變得明顯和激烈。目前村級自治組織發展不完善，村組織干部多為村內村民兼職，綜合素質不全面，法治覺悟不高等情況有可能發生在村集體干部身上，如果再出現村集體干部與農民之間缺乏信任、相互抵抗時，兩者在面對征地拆遷利益分配時就容易產生利益沖突和糾紛。

3、城郊征地拆遷利益沖突防范對策建議

不同利益主體間的利益訴求差異導致主體間利益的沖突的發生，導致社會各類惡性事件的發生，影響社會的穩定及和諧發展。所以城郊征地拆遷問題的核心在于平衡協調好各個利益相關方之間的利益關系，對利益主體間的利益沖突做好防范與緩解措施，通過建立全面有效的利益導向、表達、調節、監督、約束和分享等一系列機制，有利于切實保障各方利益主體的根本利益，尤其是作為弱勢群體的失地農民的合法利益。完善和實施城郊征地拆遷利益沖突防范對策，需要同時發揮好政府的宏觀調控作用和社會力量的參與聯動作用。[10-11]。

①在城郊征地拆遷過程中，應完善城郊征地拆遷的相關法律法規，合理界定“公共利益”、 明確城郊土地產權、完善城郊征地拆遷程序，防止以“公共利益”之名進行經營性項目建設征地。完善農村集體土地所有制，對宅基地和耕地進行確權，加強城郊征地拆遷過程中農民的參與權與知情權；完善城郊征地拆遷程序，使得城郊土地征收過程得以公開化、合法化，防止徇私牟利發生，確保城郊被征遷農民利益的不受侵害，減少城郊征地拆遷中的利益沖突。

②完善公平合理的補償標準及執行辦法，對各利益相關方的利益訴求和利益表達進行有效的引導和約束。將評估機構市場化，打破其與政府的從屬或半從屬狀態；遵循等價交換的原則，對被征遷土地及房屋和附屬物以市場為導向進行合理定價；根據公平合理、標準統一、程序公正、形式多樣、現實需要的原則制定城郊征地拆遷補償標準，擴大補償的范圍，增加補償的方式，避免因無統一標準造成的補償差異，引發被征遷村民不滿情緒。對于開發商的利益調節除了通過合理的市場土地出讓價格來實現，也可以通過地方政府制定和調整有關優惠政策來實現。

③完善城郊征地拆遷失地農民相關社會保障政策，保障維護好失地農民的生計問題，落實好城郊失地農民社會保障的種類、標準和內容，形成既能使城郊失地農民的基本長遠生計得以保障，又能促進當地經濟的健康發展及社會穩定的局面。除此之外，可通過制定城郊失地農民再就業優惠政策，加大對城郊失地農民的再就業技能培訓，讓更多的城郊失地農民通過再就業培訓走上新的工作崗位，增加其經濟來源，提高其生活水平，使得城郊失地農民長遠生計得到可持續保障。

④在城郊征地拆遷過程中，應考慮和兼顧各方利益，結合實際建立完善相關的利益監督約束機制，營造公平、合理的利益追求氛圍，使各利益主體在合理范圍內追求自身利益。對城郊征地拆遷補償的全過程進行有效監管，對關鍵環節和容易發生風險的節點進行嚴密的審核、復查、監督等程序；完善評估機構監督制度，對評估機構的選擇實現招標制，擇優選擇資質信譽好的，并定期對其進行檢查和監督，避免出現亂評估，亂出評估報告等現象使得被征遷農民的補償受到損害；完善城郊征地補償款項的監督制度，加強對資金的監管力度，保障各區之間的補償標準及征收價格的統一、平衡，防止出現“同區不同價”的情況出現，造成被征遷之間的心里不平衡從而引發沖突事件。

⑤健全城郊失地農民利益表達平臺，完善城郊征地拆遷信訪制度，做好與城郊失地農民之間的協商對話工作，引導城郊失地農民理性地表達利益訴求，相關部門各司其職相互協作，維護好各利益相關之間交流平臺的暢通，共同推進城市建設與經濟的發展。除此之外，應依法落實聽證程序的完成，廣泛征求利益相關者的意見，同時加強利益宣傳引導和健全司法救濟機制，防止不合理的利益訴求產生引發城郊征地拆遷中利益沖突的產生，為城郊失地農民提供多渠道多形式的救濟途徑，使得他們合法權益能夠得到及時有效的保障。

參考文獻

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