城鎮化深度發展探析

史新紅

摘要：提升城鎮發展質量，促進城鄉統籌發展，實現真正意義上的“人的城鎮化”是新型城鎮化發展的本質和目標，寶雞應以“五大發展理念”為引領，從提升城鎮發展內涵，促進城鎮化持續健康發展；發揮“兩鎮”效應，增強特色城鎮的引領帶動作用；加快小城鎮建設，優化和完善小城鎮的載體功能來謀篇布局，推進城鎮化深度發展。

關鍵詞：五大發展理念；城鎮化；寶雞

陜西省信息中心公布的《2013～2014年度陜西省各市新型城鎮化水平綜合評價報告》中，從經濟社會轉移轉化水平、城鎮綜合服務保障水平、城鎮環境質量整理水平和中心城市集聚發展水平4個維度綜合考察城鎮發展水平，結果顯示：省內各市新型城鎮化水平呈“金字塔”型結構，西安在城鎮綜合服務保障水平、城鎮環境質量整理水平和中心城市集聚發展水平等領域中表現突出，牢牢占據全省第一的位次，咸陽、寶雞、銅川發展質量良好，屬于以中心城市集聚發展引領為突出特征的相對均衡性城鎮化，屬于全省的第二梯隊；其他地市不均衡性表現則更為顯著，有待進一步改善提升。

一、寶雞城鎮化已進入深度發展階段

仇保興先生在“2015（第十屆）城市發展與規劃大會”上做了題為“深度城鎮化——未來增強我國經濟活力和可持續發展能力的重要策略”的主旨報告。報告總結了“新常態”下我國城鎮化的主要特征與挑戰；指出我國的城鎮化經歷了30多年的高速發展已經正式進入了“深度城鎮化”階段。寶雞從2000年以來，年均10萬人進城，城鎮化率年均增速1.5%以上， 一直處在發展的快速通道上，現今，寶雞城鎮化的客觀條件和現實基礎不能持續支撐大規模高速度推進的既有模式，城鎮化已進入內涵式深度發展的階段。

（一）城鎮體系空間布局更加合理

近年來，在城鎮化戰略的帶動下，寶雞市三個副中心城鎮鳳翔縣城、隴縣縣城、蔡家坡等快速壯大，小城鎮建設得到迅速發展，截至2013年，全市戶籍人口383萬人，常住人口373萬人，市中心城區規劃區面積355平方公里，城鎮化率46.7%，形成了以市中心城區、3個市域副中心城市、7個縣城和3個重點示范鎮、86個建制鎮構成的四個層級的城鎮體系。

（二）城鎮功能進一步完善

市區“四橫十縱”城市交通骨架基本形成。市域內3個副中心城市、7個縣城構建了比較完善的道路交通體系、供水網管、污水和垃圾處理系統、綠地系統等，污水處理廠、垃圾處理場運行正常，公共停車設施、廣場、供電、郵政、通信、天然氣和燃氣、照明和亮化、防災減災、環境設施均達到或超過省定標準。省級重點示范鎮道路交通、公共停車設施、汽車客運站、廣場、供排水、供電、照明、環衛、園林綠化等設施日趨完善，城鎮載體功能顯著提升。86個建制鎮道路、綠地、供電、照明、郵政、電信等設施比較齊全，一部分鎮建成了垃圾處理、污水處理設施。

（三）城鎮公共服務水平進一步提升

市中心城區公共設施齊全，有普通高校和成人高校6所，中小學校、幼兒園248所，銀行、保險、證券等各類金融機構72家，商貿流通企業6100戶。市級圖書館、群藝館、文化館8座，博物館15座，各類醫療機構1230所，其中一級以上醫院59所，市級社會福利機構5個，體育場館26座，市級物流會展中心1個，城市公共服務基本滿足需求。

（四）產城互動力度進一步加大

在新型城鎮化建設中，我市積極推動產城互動，以產興城、以城促產，有效帶動了產業聚集。2011年以來，市委、市政府狠抓招商引資、項目帶動，大力實施產業聚集發展，圍繞產業定位和現有產業集聚優勢，引進了一批規模大、效益好的項目落戶各產業集聚區。2013年寶雞高新區實現工業總產值1465.2億元，同比增長16%；蔡家坡經濟開發區實現工業總產值300億元，同比增長20%；“十二五”時期，全市省級重點建設縣域工業園區從11個發展到20個，帶動了本地經濟的快速發展，也為城鎮化的推進提供了源動力。

（五）城市管理水平進一步完善

積極適應城鎮快速發展的需要，下大力提高城鎮管理水平。不斷完善工作機制，探索方法途徑，城鎮管理趨于規范。通過對中心城區和縣城市政設施、市容市貌和交通秩序進行集中整治，對鄉鎮衛生環境進行綜合治理，下大力解決重點難點問題，提升了城市的形象。

二、“十三五”寶雞市城鎮化發展面臨的挑戰

（一）城鎮發展水平不均衡

近幾年來，寶雞城鎮化在發展質量和城鄉協調方面表現較為突出，但由于歷史、地理等因素，縣區城鎮化發展水平和質量差異較大。山區縣由于地理條件惡劣，基礎設施建設滯后，是城鎮化發展的主攻區域，也是貧困人群集中的重點區域，主要問題是城鎮規模小，公共服務資源嚴重不足；其余縣區也不同程度存在自我發展能力差，資源環境約束大，發展空間制約，人才引進困難等問題，都是寶雞城鎮化進一步發展必須面對的挑戰。

（二）城鎮綜合承載力不強

城鎮規劃缺少科學論證，缺乏整體協調發展理念，交通、通信網絡等基礎設施落后，社會保障政策落實不到位、住房醫療養老教育等基礎公共服務能力不強，居民生活成本高。嚴重依賴資源開發和國家投入，導致生態環境嚴重受損，資源開發利用強度已達到極限，內生性發展動力不足，產業再造及可持續發展能力較弱。工業用地比例較高，生產生活空間受到擠壓，城鎮承載能力和綜合協調能力不夠，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距逐年拉大，未來城鎮持續發展能力有待提升。

（三）產業支撐和帶動作用較小

城鎮化發展核心在“城”，重點在“鎮”，是實現城鎮化轉型發展的重要依托和強力支撐。而現實情況是，大中城市極化效應突出，在政治、經濟、文化、信息、對外開放等方面的優勢更為明顯，對人才、資金、信息等要素資源的吸引力更大，而城鎮經濟總量偏低，創新能力不足，產業體系不完整，產業基礎薄弱，產業層次較低，產業定位和產業特色不足，產業結構調整緩慢，產業聚集效應不明顯，吸納就業能力較弱，對周邊地區的輻射和帶動作用較小。

（四）現實發展阻力增大

1.城鎮缺乏協同合作分工機制。由于缺乏相應的城鎮群協同發展規劃，城鎮政府各自為政，資源項目爭奪明顯，市場競爭無序，生態環境破壞嚴重，產業布局散亂，低水平重復建設較為嚴重，地區競爭力不足。

2.部分農村居民進城意愿不強。一方面，收入渠道單一，失去農村惠農補貼后，因受教育程度低，職業技能不足，就業選擇面窄，失業風險大，無法保證穩定的收入來源；另一方面，教育、醫療、養老、失業救濟等保障制度還未完全實現城鄉統籌，現有保障層次和水平較低，基本生活費用、住房、教育、醫療、養老等隱性成本增加。

3.城鎮發展矛盾突出。城市病與農村空心化并存，一方面大中城市人口過度集中，空氣、水污染嚴重，交通道路擁堵，地下管網設施落后，入學難、看病難、養老難等問題短期內難以得到有效解決；另一方面農村生活條件惡劣，管理方式落后，基礎農業收益低，外出務工成為農民增收的主要途徑，留守人員大多為老弱殘幼，組織生產和扶貧脫貧難度大。這些將是未來城鎮化面臨的最大挑戰和治理重點。

4.地方財政支出和企業成本增加。城鄉統籌的社會福利保障和企業用工同薪同酬是農村居民進城落戶的前提，除了爭取國家資金、政策和項目支持外，更多依賴于城鎮經濟基礎、產業規模和企業持續發展能力，也對地方政府管理及綜合協調服務能力帶來新的考驗。

三、以“五大理念”為引領，推進寶雞城鎮化深度發展

寶雞在“十三五規劃”中提出要著力推進城鄉一體發展，促進大中小城市和小城鎮功能互補、協同發展，構建產業發達、特色鮮明、田園相間、生態宜居的關中西部城鎮群。未來五年，寶雞應以 “創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為引領，持續推進城鎮化深度發展。

（一）提升發展內涵， 促進城鎮化健康持續發展

未來城鎮化重點，應走“內涵式”發展之路，更加注重優化結構和提升發展質量，更注重內生型成長動力培育和創新發展能力提升，走以人為核心，創新、協調、集約、智慧、綠色、開放、共享的新型城鎮化之路。

1.協同發展創新。創新是地區發展的不竭動力。創新城鎮發展理念，從城鎮功能、產業布局、服務能力、環境保護、社會治理等因素綜合考量，高起點設計城鎮規劃，使新型城鎮化成為激發創新活力，培育發展動力、營造創業氛圍，釋放消費潛力的載體。根據城市資源環境承載能力、要素稟賦和比較優勢，以產業園區為依托，整合項目資源，提高園區的產業聚集能力，形成產業體系完整，產業結構合理，產業布局有序的項目聚集區，為產業發展提供有力支撐和良好的發展“土壤”。

2.生態環保綠色。綠色環保的生態環境是人類生活生產的基礎條件。更多的地區已經意識到好的環境是發展“名片”， 是提高地區品牌影響力和吸引力的重要內容。環境承載力是發展的硬性約束條件，要深入環境保護宣傳，提高環境保護意識，持續加大生態投入，加大環境整治力度，建立生態保護和追責制度，加重生態污染和破壞處罰力度，為可持續發展的提供環境保障，實現環境和人的和諧共生。

3.文化開放包容。農村居民進城，不僅是城里工作、生活及身份認可，還需要培育共同的價值觀念，真正融入城市。地域差異、歷史傳承、文化素養會形成不同的價值觀念、道德理想、心理素質、行為準則等，會帶來城里城外文化差異碰撞。因此，要以海納百川的開放胸懷，促進區域文化交流，融合城市發展理念，包容文化差異，實現文化認同，才能在發展中做到互相理解，互相信任，互相認可，互相合作，互補發展。

4.城鄉統籌一體。城鎮化的目的是打破城鄉二元結構，縮小城鄉居民收入差距，城鄉居民平等享有基礎公共服務。因此，要努力向政策制度統籌、要素資源統籌、薪資報酬統籌，社會保障統籌，居民福利統籌方向邁進，完善城鄉發展一體化體制機制，推動基礎設施和公共服務向農村延伸，推進要素市場、公共服務一體化。

5.發展成果共享。立國之道，惟在富民。共同富裕是社會主義的本質特征，是幾代共產黨人奮斗不息的共同理想追求。發展成果共享、讓人民有更多的獲得感，就必須注重持續改善民生，

加快發展各項社會事業，改革完善收入分配制度，增加居民收入，縮小城鄉差距，使城外人進得來，留得住，過得好，增強群眾的滿意度和幸福感。

（二）發揮“兩鎮”效應，增強特色城鎮的引領帶動作用

近年來寶雞市以省重點示范鎮、省文化旅游名鎮為主攻方向，特色城鎮建設持續深入。近日，陜西省政府發布2015年度全省小城鎮建設先進鎮表彰通報，寶雞市眉縣湯峪鎮高居重點示范鎮榜首，鳳縣雙石鋪街區獲文化旅游名鎮建設先進鎮稱號。在具體實施時應把握好幾個重點：

一是任務明確。根據省上下達的示范鎮年度工作目標任務，制定年度發展規劃，及時分解和落實年度考核指標，提出重點項目實施意見和方案。根據《陜西省人民政府關于加快重點示范鎮建設的通知》（2011）精神，目標任務考核內容分為定量考核和定性考核兩類：定量考核包括規劃編制及執行、新區市政基礎設施及公共服務設施建設、新區保障性住房及進鎮農民居住區建設、舊城區改造提升、人口集聚和建成區規模6項內容；定性考核包括組織機構建設、信息建設和社會評價3項內容。

二是發展有序。2016年寶雞市政府工作報告中提出：進一步加快縣城、重點鎮和統籌城鄉示范區建設，加大項目資金傾斜力度，全面實施縣城提升改造工程，支持鳳翔、隴縣副中心城市提升品質、率先發展，支持其余縣城、省級重點示范鎮和文化旅游街區突出特色、加快發展，打造精品魅力城鎮。按照這一發展構想，應該有序推動縣城、國家重點示范鎮、省級重點示范鎮、市級重點示范鎮、文化旅游示范區建設，支持有條件城鎮在農業產業化、工業引領、特色旅游、民生保障、農村社區建設等方面有較快發展，增強城鎮示范帶動作用和人口產業集聚能力，讓特色城鎮成為縣域經濟社會發展的重要支點。

三是特色突出。根據省上對文化旅游名鎮的目標任務和考核要求，按照“保護修復老區、打造特色新區、完善配套設施、帶動旅游產業”原則安排建設項目，著力提升文化旅游名鎮的品牌影響力和持續發展后勁，提高旅游服務業在經濟總量中的貢獻。其他有一定旅游文化資源的城鎮，在發展中應結合地域特點，充分挖掘整理文化旅游資源，突出地方特色，加強前期立項論證，審慎制定區域民俗文化開發和旅游規劃，在規劃時要做到與當地旅游市場開發、地區發展規劃的有效銜接。

四是保障到位。加快推進縣城及重點鎮建設管理提升，是寶雞市委、市政府統籌城鄉發展、推進城鎮化進程作出的一項重大戰略部署。

政府應在發展規劃審批、產業政策制定、重大項目立項等方面統籌考慮、科學論證，提高發展布局的前瞻性、整體性和協調性。發展空間和資金瓶頸是制約城鎮化的重要因素，應積極爭取國家和相關部門資金政策，積極尋求金融、企業合作，鼓勵和支持社會資本參與項目建設和運作，解決資金短板。加快農村土地流轉，挖潛和盤活現有的城鎮土地存量，提高單位土地的利用效率。

（三）加快小城鎮建設，優化和完善小城鎮的載體功能

作為農村居民生活和生產的主要區域，小城鎮發展滯后，主要表現在自然條件惡劣，基礎設施落后，產業基礎薄弱、公共資源匱乏等方面，已成為制約城鎮化進程的重大問題。2014年中央城鎮工作會議上提出：到2020年引導約1億農民在中西部地區就近城鎮化。因此，必須把小城鎮建設做為推動城鎮化深度發展的重大戰略，提高小城鎮綜合發展水平和服務能力，為農村居民就近城鎮化創造現實條件。

1.建設美麗鄉村。加快農村公路交通、水網電網、通訊、互聯網等基礎設施建設，實現水電路村村通，提高基礎服務保障水平；加快農村危舊房改造，改善農村居住條件；加大環境整治力度，建立垃圾污水集中處置回收點，提高資源循環利用率；加快生活生產綜合服務區建設，提高休憩娛樂、便利購物等服務能力。

2.實施產業帶動。一是支持貧困山區發展油茶核桃等木本油料產業；二是依托當地資源，發展訂單式奶畜養殖和傳統手工業加工，支持龍頭企業擴大產業規模和提供技術指導；三是實施一村一品工程，推廣行業組織+龍頭企業+合作社+農戶等模式，采取政策傾斜、資金入股、定點幫扶、公司培訓、委托代養等方式，提高貧困居民收入；四是推進農村一、二、三產業融合發展，積極發展服務業，創造更多就業機會。

3.推動電子商務。農村電子商務是轉變農業發展方式的重要手段，2015年國務院辦公廳印發《關于促進農村電子商務加快發展的指導意見》，給農村電子商務市場帶來加快發展的重大機遇。要加快農村通訊，信息網絡建設步伐，培育電子商務市場主體，積極搭建電子商務服務平臺，擴大電子商務在農業農村的應用及示范推廣，促進農業“小生產”與電商“大市場”的有效對接，帶動農民增收和農村創業就業。

4.維護農民權益。一是按照政府主導、市場推動、社會參與、群眾主體的原則，在項目落戶、產業選擇、資金使用等重大事項廣泛聽取群眾意見，讓群眾真心參與、支持、受益城鎮化發展；二是依法維護農民土地承包經營權，保護農民對承包地占有、使用、收益、流轉權利，提高土地流轉效率和效益；三是提高土地征收補償標準，向被征地居民提供無障礙的全方位保障。

5.創新村社管理。新農村建設改善了農村居住條件，但管理方式松散，村民素質較低，村務管理缺乏有效手段等問題依然突出。因此，應發揮農村居民在鄉村治理中的主體作用，加快推進基層民主管理，健全農村社區群眾自治制度，積極解決回應居民利益訴求，化解矛盾糾紛。培育文明鄉風，加強農村居民的文化教育和培訓，宣傳生態保護理念，引導綠色生產生活方式，真正實現“物的新農村”向“人的新農村”邁進。

參考文獻：

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[3]寶雞市十三五規劃.2015年政府工作報告.2016年政府工作報告等.