“鄉村游”項目中土地利用供應方式的探索與實踐
——以松陽縣為例

□松陽縣國土資源局 林榮華 葉軍龍 項柳洲 金光銀

“鄉村游”項目中土地利用供應方式的探索與實踐
——以松陽縣為例

□松陽縣國土資源局 林榮華 葉軍龍 項柳洲 金光銀

近年來，松陽縣委、縣政府堅持“綠水青山就是金山銀山”戰略思想，加快推進“田園松陽”升級版建設，大力發展以傳統村落保護發展為核心的鄉村旅游新業態，推出了8條鄉村旅游精品路線，建成了“過云山居”“云上平田”“酉田花開”等一批業界“現象級”的民宿。全縣2016年接待游客超過300萬人次，旅游收入接近20億元，成為全國傳統村落保護發展示范縣、保護利用試驗區，“拯救老屋行動”整縣推進試點縣，全國最佳養生休閑旅游名縣、古村旅游目的地、省旅游發展十佳縣。松陽鄉村旅游從無到有，破冰起航，獲得了各界的認可。但在鄉村旅游發展過程中，我們也深刻感受到除了市場因素外，能否有效流轉、合理利用鄉村旅游項目，土地才是助推鄉村旅游發展最根本、最核心、最關鍵的要素。為此，松陽縣在法律法規政策框架下，結合縣里實際，對鄉村土地利用和供地方式作了大膽探索與嘗試，梳理出以下幾種模式。

一、榔樹模式

榔樹村位于松陽縣四都鄉，自然風光優美，農耕文化積淀深厚。前幾年該村積極響應政府下鄉脫貧號召，大部分農戶已搬遷下山，不僅留下了大面積農村集體建設存量用地，還保留了村落古樸滄桑之美，是當下都市人眼中“詩意的棲息地”，也是發展鄉村旅游的理想之所。為了有效轉化利用成片存量農村集體建設用地，實現旅游開發的目的，松陽縣在土地供應上采取了“征用+掛牌”方式，即根據項目需要，把農村集體存量建設用地征用為國有建設用地，再進行公開掛牌出讓。2017年3月，榔樹項目成功實現掛牌帶方案（項目涵蓋了主題名宿群落、文創小集、生態餐廳、停車場等內容）出讓，核心區建設用地面積1.8萬平方米，項目的開發權最終由松陽縣鄉辦旅游發展有限公司取得。

▲松陽縣四都鄉平田村全貌

二、橫崗模式

橫崗村位于松陽縣竹源鄉，依山而建，錯落有致、交通方便、山清水秀，村莊至今還保留著泥墻青瓦、鄉土氣息濃厚的成片農房。但隨著生活水平的提高，老百姓對改善住房條件需求迫切。結合舊村改造，政府重新規劃選址，將該村農民搬遷到新的安置點進行異地安置。由于該村是中國傳統村落，異地搬遷后老村可予以保留。為了探索異地搬遷后利用原有老村進行旅游發展的途徑，實現原有房屋所有權以及集體建設用地的成功流轉，松陽縣在土地供應上采取了“征購+轉移”方式，其業務程序為：由縣旅發公司提出旅游項目用地申請——縣國土資源局將所需用地報省國土資源廳批準轉為國有——縣統征辦將房屋實行征購——縣不動產登記中心核發不動產權證——縣旅發公司視項目需要整片或單幢農房出讓給項目投資商——項目投資商按項目規定方案開發完成后申請發放不動產權證。

▲松陽縣竹源鄉小竹溪村民宿—松泰大院一角

三、竹溪模式

小竹溪村位于松陽縣竹源鄉，原屬竹源鄉人民政府所在地，留下了大量如供銷社、郵電所等國有建設用地建筑。該村作為原有竹源鄉中心村區域優勢明顯，其在經濟、政治、文化的集聚效益至今仍在，且自然環境優越，依山傍水、竹海云繞，吸引著社會工商資本參與鄉村旅游發展。為了有效利用鄉村現有閑置低效國有建設用地，松陽縣采取了“收儲+掛牌”的方式，即將農村國有建設用地及地上建筑物由縣土地儲備中心根據政策規定進行收儲，然后帶方案（旅游項目設計條件等）出讓。目前，竹源鄉人民政府將原有供銷社用地加連片的農村存量建設用地整合成一個旅游項目，并運用市場化辦法引入工商資本參與建設，將原有供銷社改建成為一座古色古香、典雅簡潔，具有徽派建筑特色的精品民宿——“松泰大院”。

四、吳弄模式

吳弄村位于松陽縣望松街道，是中國傳統村落。近年來，該村在實施舊村改造過程中，始終堅持“一戶一宅”的原則，在審批新宅基地的同時收回農民原有的房屋土地使用權。據統計，全村共審批農民建新房42戶，面積4035平方米，收回農民原有的房屋土地使用權31宗，面積2233平方米。村委會將收回農民的原有老房子進行修繕后，出租給原住民、工商資本或村委會，再以投資入股的方式進行旅游項目開發，實現存量建設用地再利用。該模式最大的特點是土地集體所有權性質不變，土地使用權和房屋產權轉移為農村集體所有。為了實現這一模式，松陽縣采取了“收回+租賃”方式，即由村民委員會收回農民的原有房屋土地使用權，對地上建筑物實行補償，產權歸村民委員會所有，并通過房屋修繕后，出租給原住民或社會投資人創辦民宿（農家樂）。雖然它不是常規意義上的土地供應方式，但也是實現農村存量建設用地有效流轉的一種合理途徑。

五、平田模式

近年來，松陽縣利用農民自有閑置房屋、祠堂、隊址等發展鄉村旅游，其中最具代表意義的是平田村。該村位于松陽縣四都鄉，村落格局完整，風貌和諧。2015年該村鄉賢從村民處租賃和收購28棟閑置房及危房，并出資成立云上平田農業旅游開發有限公司，對部分老屋進行改造，分別改造成了文化公共區域、農耕館、展覽館、藝術家工作室、四合院餐廳、爺爺家青年旅社、精品民宿香草木堂、歸云居等11個休閑區和功能區。自2015年8月正式對外營業以來，已接待參觀考察游客超過20萬人次，房間平均入住率為60%-70%。這種農村居民利用自有閑置農房自主經營或出租給本村村民、工商資本創辦民宿（農家樂）的模式，最大特點在于房屋產權不變，項目較小，經營方式靈活，可進行“分散點狀式”開發利用。為了實現這一模式，松陽縣采取了“審批+修改”方式，“修改”是指經申請審批后，將農村農民自主產權的房屋進行修繕、改建再利用的一種行為。其程序是農民提出申請——縣名城古村老屋辦組織專家會審（其標準是所在地是否屬于傳統村落或歷史文化村落；是否符合當地的建筑風貌以及自然風貌等條件）——建設規劃部門進行規劃審定——符合房屋原高度、符合專家會審方案等其他條件可實施修改——所在鄉鎮聯合有關部門組織驗收。

鄉村是未來的奢侈品，鄉村土地是農業、農村發展的物質基礎，而鄉村旅游則是依托于農業、農村發展起來的一種經濟業態，從某種意義上說鄉村旅游是鄉村土地利用的升級再造，它既能有效促進鄉村土地利用結構調整，又能深入挖掘土地利用潛力，提高土地利用效率。松陽縣在鄉村旅游土地利用供應方式上的探索，不僅有效實現了農村集體建設用地的合理流轉，達到產權明晰的目的，且提高了土地集約節約利用水平，激發了農民、工商資本深度參與鄉村旅游發展的積極性，使鄉村“資源變資本，資本變資產”成為了一種可能，也為打通“兩山”轉換通道提供了具體的松陽實踐、松陽元素、松陽印記。