PPP模式下收費公路項目最低需求風險研究

趙瑞瑞　姚國鑫

摘要：為鼓勵社會資本以政府和社會資本合作（PPP）模式參與收費公路項目的投資、建設、運營和維護，需要合理分配項目風險。現從收費公路回報機制和項目的收入——成本關系方面。分析收費公路的收益影響因素及對風險的可控性，根據政府的財政承受能力制定具體方案既不損害社會利益，也在資本方可承受范圍內設定最低需求風險。

關鍵詞：收費公路；PPP；風險最低需求

中圖分類號：F540.34文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）04-0129-02

一、收費公路回報機制分析

（一）使用者付費

使用者付費機制是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。項目公司的收益水平與項目的實際需求量直接掛鉤，政府將需求風險最大程度的轉移給項目公司，而且不用提供財政補貼，并且可以通過與需求掛鉤的回報機制激勵項目公司提高項目產品或服務的質量。

（二）可行性缺口補助

可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。可行性缺口補助的形式具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補助、優惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權、授予項目相關開發收益權等其中的一種或多種。政府提供的優惠政策將有利于項目公司規避一定的需求風險。

二、收費公路項目收入成本分析

（一）收入分析

對于收費公路而言，其使用者付費的最主要來源是車輛通行費收入，測算公式為：R=V=lnTvxLxD

式中：R——年收費收入（元）；

R_{v——車型v的年平均日交通量（扣除免征車輛后，輛/日）；}

TR_{v——車型v的收費標準（元/車公里）；}

L——擬建項目里程（公里）；

D——收費天數（日）。

從測算公式可以看出，對于收費公路項目而言，收費里程和年收費天數是確定的。根據《收費公路管理條例》，經營性公路的收費標準由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門審核后，報本級人民政府審查批準。其定價由政府參與，一般不會超過現有區域類似項目的收費標準，因此可參照現有已批復通車項目的收費標準。

路段交通量的大小由項目輻射區的經濟發展狀況等因素決定，主要以采用“四階段法”進行預測得到。項目實際運營過程中，由于區域實際條件的變化或者受預測人員的限制，實際的交通量與預測交通量會存在一定的誤差，且項目公司基本無法通過提高自身管理水平等因素控制該風險。

（二）成本分析

收費公路項目的成本包括建設成本和運營維護成本。PPP模式下的收費公路項目期限通常較長，一般為25年至30年不等，因此在長期的收費公路運營過程中，應當綜合考慮通貨膨脹、物價上漲和收費管理人員工資變化等各種因素對運營維護成本的影響。

成本風險可以通過項目公司提高自身的管理水平、進行成本控制等項目全周期中的一系列因素進行控制，項目公司對該風險具有控制力，且通過降低成本支出可激勵項目公司提高項目收益水平。

（三）收入——成本機制

收費公路的收入主要是來源于車輛通行費，運營期的收入變動趨勢與項目交通量的發展趨勢保持一致。在項目運營通車初期，交通量逐漸增加且增長速度較快，隨著項目影響區域經濟發展及路網建設，交通量增長速度逐漸降低，交通量趨于穩定。因此收費收入的增長趨勢也是前期增長快，中期增長速度降低，后期趨于穩定這樣一個趨勢。根據公路項目的特點，運營期成本主要包括財務成本和運營管理成本，其中財務成本主要包括項目貸款產生的貸款本息；運營管理成本主要是對道路的管理及日常和大中修養護費用，這部分費用隨著道路通車年限的增加而逐年增加。因此收費公路的現金流特點是，前期虧損、后期收益。

三、最低需求風險

社會資本的合理收益由收入和成本兩個變量因素決定。其中，成本可令社會資本通過提高自身的管理水平來控制，而收入的變動風險主要由交通量不足產生，這部分風險是不受社會資本控制的，無法通過社會資本自身的經營管理質量的提高來提高道路的交通量。社會資本通常只有在能夠確定其獲得收益的情形下，才會由參與PPP項目的積極性，考慮到收費公路項目收入的社會資本不可控性，需要政府設定最低需求以保障社會資本的最低收益。

最低需求，是政府在PPP項目中，按照合同約定向社會資本保證的一個最低量值，如果低于這個量值，則需要政府予以補足，若高于這個量值，需要設置超額收益分配機制。具體到收費公路項目，如果項目實際運營過程中，無法達到設定的最低需求，則由政府補足差額部分；若高于，則由政府參與超額收益分配。

最低需求與固定回報具有明顯的不同，在明確最低需求由政府承擔的原則下，也不一定能保證社會資本的投資回報率，因為最低需求只是社會資本投資回報的一個變量，社會資本回報的最終表現還要取決于項目的管理水平、成本控制等全生命周期中的一系列因素。《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》第二十一條：政府不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。因此在具體的PPP項目中，要明確最低需求，不可將兩者混淆。

四、最低需求設置方式

（一）根據收入設置最低需求

收費公路的收入發展趨勢是，前期增長快，中期增長速度降低，后期趨于穩定。最低需求按照這一趨勢設置，與預測的收入保持同樣的發展態勢。

（二）根據財政支出成本設置

根據政府財政支出成本測算，在保證社會資本沒有負的現金流或者一定收益的基礎上測算出的一個最低需求線，這就保障了社會資本無需在運營期進行再融資或者投入，減輕了運營壓力。

在實際運營過程中，其實際收入會與預測收入有一定偏差，但是與交通量發展趨勢一致。從圖6可以看出，對于同樣的實際收入，在前期按照成本設定的最低需求模式政府補助金額要較按照收入設定的最低需求模式高。因此在項目實際過程中，應根據政府財政承受能力情況進行選擇。

綜上所述，收費公路項目采用PPP模式，要使社會資本獲得合理收益，主要由收入和成本兩個方面決定，在成本方面社會資本可以通過提高自身的管理水平和成本控制等一系列因素進行控制，但是收入方面則存在一定的不可控性，為了使社會資本在一定程度上確定其可以通過使用者付費收回投資成本并獲得合理收益的可能性，吸引其參與到收費公路的PPP項目中來，需要設置最低需求，而最低需求的設置需要從社會資本方和政府方雙方考慮，既要政府方可承受，不損害社會利益，同時也要考慮到社會資本方的收益水平及承受范圍。