怎么法治化完善檢察制度？

肖金明

經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決策并經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)決定，北京、浙江、山西三地試點(diǎn)國家監(jiān)察制度改革。從目前試點(diǎn)地區(qū)的國家監(jiān)察制度改革來看，人民檢察院原有的職務(wù)犯罪偵查職能連同權(quán)責(zé)，以及原來隸屬于政府的行政監(jiān)察職能，將一并移至新設(shè)立的地方人民監(jiān)察委員會(huì)。另外，地方人民監(jiān)察委員會(huì)還與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合為一體，按照“一套班子，兩塊牌子”的原則，合署辦公，而人民檢察院則只擁有刑事公訴的權(quán)力。

檢察權(quán)的性質(zhì)

監(jiān)察委員會(huì)的改革涉及三個(gè)重大問題，其一，建立“黨政法”集于一體、統(tǒng)一權(quán)威高效的反腐敗機(jī)構(gòu)，是“黨政關(guān)系”的一種新的形態(tài)，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)以一種什么樣的組織結(jié)構(gòu)支撐這一權(quán)力集結(jié)？

其二，行政監(jiān)察監(jiān)督職能從政府體系中剝離出來，基于決策-執(zhí)行-監(jiān)督完整性的行政體系如何重修自身監(jiān)督系統(tǒng)？

其三，反貪反瀆職能從檢察體系中剝離后，人民檢察院只剩下刑事公訴等職能，那么，如何對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能權(quán)責(zé)以及體制機(jī)制進(jìn)行法治化重構(gòu)？

比較而言，第三個(gè)方面的問題更受關(guān)注，盡管人們對(duì)國家監(jiān)察制度改革還存在不同認(rèn)識(shí)，但國家監(jiān)察制度的改革，無疑將會(huì)為國家檢察制度法治化的重構(gòu)提供新的契機(jī)和助力。

長期以來，檢察權(quán)和檢察制度被研究的頻度和程度明顯不及法院，相關(guān)研究既不系統(tǒng)也缺乏足夠的深度，其最為明顯的標(biāo)志就是檢察權(quán)性質(zhì)長期爭論無果。

我認(rèn)為，就檢察權(quán)的性質(zhì)來看，其顯然不能簡單地歸為行政權(quán)或司法權(quán)，其應(yīng)當(dāng)屬于由憲法確立的，且與行政權(quán)、審判權(quán)等并行的一類國家權(quán)力。

就檢察機(jī)關(guān)的功能來看，憲法賦予了人民檢察院以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色，人民檢察院依據(jù)憲法行使檢察權(quán)履行法律監(jiān)督職能，但在實(shí)踐中，國家檢察機(jī)關(guān)基本上被視為國家刑事機(jī)關(guān)，反貪反瀆和刑事公訴是其“主業(yè)”，而法律監(jiān)督卻成了“偏門”，而且“檢察監(jiān)督”還被限定在對(duì)法院的訴訟監(jiān)督領(lǐng)域。這不但大大限縮了檢察監(jiān)督的范圍，而且由于對(duì)刑事審判的檢察監(jiān)督與刑事公訴合為一體，導(dǎo)致檢察監(jiān)督的性質(zhì)以及實(shí)施方式備受質(zhì)疑。

另外，近些年來，雖然檢察機(jī)關(guān)也在開展面向行政執(zhí)法工作的檢察監(jiān)督，而且取得了一定的成效，但由于缺乏必要的程序規(guī)范和足夠的措施手段，在實(shí)踐中，難以產(chǎn)生足夠的監(jiān)督效力。

這一系列問題的出現(xiàn)，實(shí)際上均與檢察職能不明晰有關(guān)，其中最重要的就是檢察執(zhí)法與檢察監(jiān)督兩大職能混同，職能權(quán)責(zé)不清，由此也導(dǎo)致人民檢察院的組織體系和體制機(jī)制難以科學(xué)化、合理化。

十八大以來，尤其是十八屆四中全會(huì)以來，檢察制度（特別是檢察職能和檢察體制）正在進(jìn)行全面深化改革。在這一背景下，我們應(yīng)將完善國家檢察制度視為政治體制、政權(quán)體系改革的重要內(nèi)容，并借此良機(jī)，推動(dòng)人民檢察院回歸其憲法本真角色。

建議檢察機(jī)構(gòu)設(shè)立三大部門

具體來說，加快推進(jìn)國家檢察制度法治化重構(gòu)，必須回歸憲法文本和規(guī)范，全面準(zhǔn)確實(shí)施有關(guān)檢察制度的憲法規(guī)范，堅(jiān)持以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)。由憲法確立以人民代表大會(huì)制度為基石的“一府兩院”體制，內(nèi)含著通過司法推進(jìn)政府依法行政的機(jī)理機(jī)制，人民法院行使國家審判權(quán)履行行政訴訟審判職能，人民檢察院行使國家檢察權(quán)履行行政檢察監(jiān)督職能，形成制約政府及其部門行政權(quán)力的司法力量，推進(jìn)全面依法行政和助力法治政府建設(shè)。

國家監(jiān)察制度改革將會(huì)帶來國家政權(quán)體系的重大變革，主要表現(xiàn)為“一府兩院”體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸斌w制，從而引起國家政權(quán)體系內(nèi)部關(guān)系的變化。但無論體制和關(guān)系如何變化，人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)地位不會(huì)變，通過司法推進(jìn)依法行政的機(jī)理和機(jī)制也不會(huì)變。

在目前的司法實(shí)踐中，因?yàn)橛行姓V訟法的存在，法院對(duì)政府及其部門行政的制約作用越來越明顯。但比較而言，檢察院在推進(jìn)依法行政方面卻作用甚微。然而，檢察院在這個(gè)方面實(shí)際上是大有作為空間的。當(dāng)然，這就必須堅(jiān)持憲法站位，深化檢察改革，突出檢察制度特色，凸顯檢察監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，逐步完整檢察監(jiān)督職能體系，適時(shí)修訂人民檢察院組織法，制定與行政訴訟法并行的行政檢察（監(jiān)督）法。

不過，要推進(jìn)檢察體制的改革，就需要在思想觀念、制度規(guī)范、體制機(jī)制、方式方法、能力水平等方面進(jìn)行創(chuàng)新。就體制機(jī)制而言，人民檢察院應(yīng)當(dāng)以職能轉(zhuǎn)變趨勢(shì)為依據(jù)，完善自身組織體系。

除黨建和行政事務(wù)外，我認(rèn)為，檢察院應(yīng)主要設(shè)立檢察訴訟工作、刑事檢察監(jiān)督工作、行政檢察監(jiān)督工作三大部門。

其中，檢察訴訟工作部門負(fù)責(zé)刑事公訴、公益訴訟以及目前的民行訴訟監(jiān)督工作，徹底根除刑事公訴附帶審判監(jiān)督的觀念和做法；刑事檢察監(jiān)督部門負(fù)責(zé)對(duì)公安刑事偵查、監(jiān)察刑事調(diào)查、檢察刑事公訴、法院刑事審判、司法行政刑事執(zhí)行的全線監(jiān)督，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)人民監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)人民檢察院刑事公訴活動(dòng)的監(jiān)督；行政檢察監(jiān)督部門負(fù)責(zé)對(duì)政府及其部門的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，可以設(shè)立若干機(jī)構(gòu)分別針對(duì)公安稅政城建交通、國土環(huán)境農(nóng)業(yè)水利、文教衛(wèi)生社保體育等領(lǐng)域的行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

另外，尤其應(yīng)當(dāng)將行政檢察監(jiān)督與檢察行政公益訴訟結(jié)合起來，并試點(diǎn)面向政府及其部門抽象行政行為的監(jiān)督。

（作者為山東大學(xué)法治中國研究所所長）