行政公益訴訟與人民檢察院的轉(zhuǎn)型

事實(shí)上，人民檢察院代表國(guó)家和社會(huì)對(duì)那些無(wú)人訴、不愿訴、不敢訴的行政公益案件以及特定的民事公益案件進(jìn)行公訴，不僅是公訴權(quán)理論的題中之義，而且也是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的迫切要求。

程雪陽(yáng)

即將進(jìn)行的監(jiān)察委員會(huì)改革，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。在這個(gè)歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，人民檢察院下一步如何定位和發(fā)展，確實(shí)需要認(rèn)真思考。

公訴權(quán)是檢察權(quán)的核心

我認(rèn)為，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的思考，要回到現(xiàn)行的憲法秩序中來(lái)，而不應(yīng)急于修改憲法。根據(jù)現(xiàn)行憲法第129條關(guān)于“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定，以及第131條關(guān)于“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”的規(guī)定，人民檢察院的機(jī)關(guān)性質(zhì)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但這一機(jī)關(guān)授予給該機(jī)關(guān)的權(quán)力卻并非是抽象或?qū)挿旱摹胺杀O(jiān)督權(quán)”，而是“檢察權(quán)”。

什么是“檢察權(quán)”呢？學(xué)術(shù)界有許多不同的見(jiàn)解，但幾乎所有的見(jiàn)解都同意，公訴權(quán)應(yīng)當(dāng)是檢察權(quán)的核心，檢察院的功能就在于，通過(guò)公訴權(quán)的行使來(lái)代表和維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和公共利益。從這個(gè)角度來(lái)看，人民檢察院即便是對(duì)其他單位進(jìn)行法律監(jiān)督，也主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)公訴權(quán)的方式來(lái)行使，而不宜在訴訟之外再行使其他的法律監(jiān)督權(quán)。

多年以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)一直在以“國(guó)家、社會(huì)和公共利益代言人和維護(hù)者”的身份，積極行使公訴權(quán)，但該項(xiàng)權(quán)力的行使被嚴(yán)格限制在刑事訴訟領(lǐng)域。不過(guò)，這樣的實(shí)踐結(jié)果并不表明，人民檢察院的“公訴權(quán)”只能在刑事公訴領(lǐng)域行使。事實(shí)上，人民檢察院代表國(guó)家和社會(huì)對(duì)那些無(wú)人訴、不愿訴、不敢訴的行政公益案件以及特定的民事公益案件進(jìn)行公訴，不僅是公訴權(quán)理論的題中之義，而且也是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的迫切要求。

比如，自2015年起，環(huán)保組織對(duì)某市的小麥重金屬超標(biāo)問(wèn)題進(jìn)行了持續(xù)跟蹤觀(guān)察。2017年6月麥?zhǔn)鞎r(shí)，環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)，之前所舉報(bào)的重金屬污染地塊不但仍舊種植著小麥，而且已經(jīng)成熟的小麥依然存在重金屬鎘超標(biāo)的問(wèn)題，但本地政府對(duì)此并沒(méi)有采取相關(guān)監(jiān)管和處理措施。

很顯然，對(duì)于這種政府行政不作為的案件，就可以由人民檢察院通過(guò)提出行政公益訴訟的方式來(lái)進(jìn)行法律監(jiān)督。實(shí)際上，這也正是十八屆四中全會(huì)提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的原因。而全國(guó)人大常委會(huì)也已經(jīng)于2015年7月1日授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古等十三個(gè)省級(jí)單位，就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等問(wèn)題開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)的工作。由此觀(guān)之，開(kāi)展公益訴訟（特別是行政公益訴訟），不但會(huì)成為檢察業(yè)務(wù)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，而且還可能會(huì)成為人民檢察院轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

保障公訴權(quán)的四項(xiàng)改革建議

當(dāng)然，任何公權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行都離不開(kāi)必要的制度保障。就行政公益訴訟而言，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合這種訴訟的特殊性，對(duì)現(xiàn)行的行政訴訟制度進(jìn)行系統(tǒng)的完善。篇幅所限，這里主要討論其中的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。

首先，要建立和完善行政公益訴訟的訴前程序。比如，檢察院在提出行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)首先向相關(guān)行政主體送達(dá)檢察建議，并可以通過(guò)約談的方式就檢察建議的內(nèi)容進(jìn)行溝通和說(shuō)明。如果相關(guān)行政主體在一定的期限內(nèi)（比如1-2個(gè)月內(nèi)）對(duì)檢察建議置之不理或者依然沒(méi)有履行法定職責(zé)，檢察院才可以依法提起行政公益訴訟。請(qǐng)注意，這種訴前程序并沒(méi)有脫離檢察權(quán)的公訴職能。因?yàn)楣V權(quán)是一個(gè)權(quán)力束，并不僅僅是指開(kāi)庭進(jìn)行公訴這樣簡(jiǎn)單。在實(shí)踐過(guò)程中，為了確保檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的順利行使，而為其配置一些必要的輔助性權(quán)力（比如必要的調(diào)查權(quán)和檢察建議權(quán)），也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

其次，現(xiàn)行行政訴訟法第2條第1款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。這一規(guī)定顯然無(wú)法容納人民檢察院所提起的行政公益訴訟，因?yàn)闄z察院是為了“維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和公共利益”而非自身的利益進(jìn)行訴訟的。

由此觀(guān)之，行政訴訟法需要在全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的公益訴訟試點(diǎn)工作結(jié)束之后進(jìn)行修改。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)在該法第2條中增加一款，并作出如下規(guī)定“人民檢察院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為，侵犯國(guó)家、社會(huì)或公共利益的，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。

再次，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅(jiān)持以審判為中心，在審判權(quán)的主導(dǎo)下開(kāi)展具體的訴訟工作。在具體的訴訟過(guò)程中，人民檢察院如果認(rèn)為法院對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定或法律適用有誤，可以通過(guò)審級(jí)制度向上級(jí)法院提出上訴，如果認(rèn)為具體的法官存在貪污受賄、枉法裁判或?qū)徟袡?quán)濫用的情況，則應(yīng)當(dāng)在庭審結(jié)束后向?qū)ｉT(mén)且統(tǒng)一的司法官紀(jì)律懲戒委員會(huì)提出，然后由后者進(jìn)行調(diào)查和處理。目前人民檢察院對(duì)法院所行使的民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督權(quán)，未來(lái)不宜再繼續(xù)行使。

最后，在證據(jù)規(guī)則上，行政公益訴訟依然應(yīng)當(dāng)適用舉證責(zé)任倒置的標(biāo)準(zhǔn)。其原因一方面在于，人民檢察院并非是行政行為的對(duì)象人，因此在實(shí)踐過(guò)程中，其獲得相關(guān)行政信息的機(jī)會(huì)、方式和能力不但沒(méi)有一般的行政相對(duì)人更為方便或優(yōu)越，反而可能比具體的行政相對(duì)人還要更差一些。另一方面，相關(guān)行政主體是否履行法律所賦予的職責(zé)，其自身最為清楚。所以，當(dāng)相關(guān)行政主體被訴至法院時(shí)，無(wú)論是行政公益訴訟，還是普通的行政訴訟，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)該已經(jīng)掌握了充分的證據(jù)來(lái)證明其行政行為的合法性，否則就要面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

（作者為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授，院長(zhǎng)助理）