日本如何治理中小學教育亂象

羅朝猛

一、為何沒有出現天價“學位房”與擇校熱

在日本，既沒有出現為了給孩子“占坑”而搶購“坑爹”天價學位房的現象，也沒有爆發中小學校擇校熱。究其原因，主要是以下四個方面從主客觀上杜絕了天價學位房與擇校熱的出現。

第一，實行嚴格地按照學區劃分就近入學制度。日本自“二戰”結束后，中小學招生一直實行嚴格的學區制。日本1968年開始推行“通學區域制度”，此制度規定學生在通學區域內的公立中小學就近入學。換言之，就是以居住地址為依據來決定學區和就讀學校，即家搬到哪，就可在哪就近入學。小孩入學時，學校根本就不看家庭的房產證。所以，在日本很少有家長為了孩子上學專門在學校附近買房，若實在想上某所學校，在學校附近租房即可。再說，日本房價的高低與否，主要取決于其房源所處的地段、房子本身的質量、交通便利與否等因素，絕不因為是擁有一間或幾間所謂的“名校”而拉高了房價。因此，在日本就沒有所謂畸形天價學位房之說。

第二，法律與政策保障為全體國民提供均衡的教育資源。日本出臺了一系列法律與政策措施，保證全日本教育資源均衡。素有日本教育“母法”之稱的《教育基本法》第三條（教育機會均等）言明：“所有的國民都應當有按其能力享受教育的平等機會”。全日本從大都市到偏遠鄉村，中小學合理均衡布局，一般方圓6公里都設置有中小學。實際上，日本中小學在上世紀70年代就已完成了“標準化”建設。從城市到農村，中小學都是按照日本政府所出臺的“學校設置標準”等相關法律進行建造與配置，從校舍、圖書館、運動場到教育教學設施設備都按照全日本統一的“標配”進行建設與配備。所以，從教育教學的硬件上來說，全日本學校之間沒有很大的差異。

此外，從教育教學的水平來看，全日本中小學使用文部省統一制定的《中小學學習指導要領》（課程標準），各地中小學都要按照此課程標準進行教學，這樣確保了日本不同地區的中小學教學要求的一致性。為確保考試公平競爭，在東京的學生與在偏遠海島上的學生所掌握的知識相同，所以不需非要上哪間學校不可。

為了保障全日本學生接受義務教育機會的均等，以促進全日本各地義務教育學校辦學水平的整體提高，自2007年起，文部省重新啟動全日本學力測試，測試對象為小學六年級和初中三年級學生，測試科目主要為國語、理科和英語。2015年，參加此學力測試的學校和學生數又創新高，參與測試的小學共19，522間，初中達10，526間；參與測試的學生人數小學生為1，034，957人，初中生達1，038，129人。

第三，實行教師定期流動制。每年4月，作為國家或地方公務員的日本中小學教師，按照相關規定，他們中的部分成員要從原工作的學校流動到另一所學校。教師定期流動，保障了學校之間的教學水平能夠保持不相上下，確保了“名師”能在各學校之間公正、公平地分配。

日本《國家公務員法》《教育公務員特例法》規定，中小學教師為國家或地方公務員，中小學教師的定期流動屬于公務員的人事流動范疇。《關于地方教育行政組織及營運法律》等專門的法律法規，對教師流動的年限、流動的待遇等做出規定。其法律規定：教師任期滿五年，就得調動到別的學校。因此，日本每年有四分之一的教師更迭。一位終身從事教師職業的人，整個工作期間可能會調換7所左右的學校。這就以法律形式規定了教師流動的義務性，使教師基本處于流動的常態。

第四，政府剛性規定義務教育階段沒有擇校自由。日本的中小學沒有三六九等之分，因為政府不允許義務教育階段的公立中小學出現“重點與非重點”的區分。如果說有所謂的“重點校”，那只能選擇私立學校或國立中學。因為實行嚴格按照學區劃分就近入學制度，所以，日本義務教育階段公立初中和小學沒有擇校自由。如果有特殊理由，可以改變指定的學校或者到本學區以外的學校上學。

日本沒有爆發擇校熱的原因還有，日本中小學一直都重視培養學生熱愛自己的學校，培養學生的“我們的學校”意識的形成，這樣從某種程度上緩解了日本的擇校熱。

但近20年來，為打破整齊劃一和僵硬的公立學校體制，日本中小學也出現了有條件擇校的現象。2000年，東京都品川區提出了“建設個性化學校”的目標，開始實行有條件的擇校政策，即在學區制基礎上的自由選擇制。這種選擇制是在堅持公平的原則下進行的。每所公立小學在確保招收本學區兒童的基礎上，如有余力，可以接受其他學區兒童的申請，如果學區外的申請人數超過招生名額則通過公開搖號決定錄取名單。

二、靠什么“高招”來規范校外補習機構的行為

在日本，類似于我國的各類校外補習、培訓機構被稱之為“學習塾”。從發展過程看，日本“學習塾”走過了一段從政府視而不見、放任自流、規范監管到與公立學校教育互補共生的歷程。

日本人把沒有上過學習塾的學生嘲笑為“未熟兒”。據日本經濟產業省最新調查顯示，日本各種規模大小不等的學習塾已達5萬多家，小學至高中生在學習塾補習的人數逾5百萬人，培訓市場效益近90億美元。

2015年，文部省學校基本情況調查表明，中小學生校外費用開銷，公立小學六年級為15.3萬日元，初中三年級為38萬日元，高中三年級為18.7日元。在這些費用中除購買學習用品、圖書資料，上鋼琴課、學游泳等，實際上上補習班費用占了校外教育費的相當大部分。

日本東京等大城市，校外補習機構類型各異，有些補習機構還開設了國際連鎖店，例如：公文式教育（Kumon）總部就在日本。日本補習機構瘋狂舉辦各類補習班，但補習的對象主要是以“中升高”和“高升大”學生為主，而不是“小升初”的學生。日本學者橘本俊詔教授曾經對日本著名的私立高中“灘高”的學生做過調查，發現所有在校生在入該校前都上過補習班。該校大約有八成的學生在外面補課。所以，在公立小學生之后，校外教育費用比例最高的就是公立初中學生，因為那些學生要考好高中而去上補習班或請家教。

日本中小學補習機構如此火爆，政府靠什么進行管理與規范其補習行為？為保障補習機構有序健康發展，日本制定有完備的有關補習機構舉辦準入及監管的法律制度，實行依法管理與監督。日本《教育基本法》（2006）第三條規定，“任何個人可以利用所有的機會在所有的場所學習”，此條款應是補習機構賴以存續與發展最上位的法理依據，這里所言明的“所有的場所”理應包含了補習機構這樣的培訓機構。按照有關規定，補習機構被明確劃為獨立的服務型產業，歸口經濟產業省管轄，經濟產業省通過制定與頒布相關法律法規，對補習機構進行監督和管理。

日本監管補習機構除相關法律法規外，還借助于行業性組織——社團法人全國學習塾協會，進行行業內部的規范和自律。該協會是受經濟產業省委托的法人組織，專門負責全國學習塾的管理，包括制定行業準入基準與認證，評審學習塾的經營活動，對學習塾師資進行培訓和能力認證，等等。該組織既是認證機關也是審查機關，對學習塾實行每2年進行一次認證制度。審查采用檔案資料與實地審查兩種形式，對不達標者亮黃牌并敦促其自行整改。

日本全國學習塾協會在其網站上發布有一系列自律性標準，同時還有兒童安全、數據保護及商業運作指南。此外，日本相關機構與學習塾協會合作以提高該行業的水準。例如：日本經濟產業省邀請了商業團體在研發領域進行合作，而全國學習塾協會已經獲得撥款以開發評估作為學習促進者的補習教師質量的措施。這項研究使日本全國學習塾協會推出了一個招聘新補習教師的資格測試，測試內容不僅包括專業知識，還包括他們的道德意識和實踐能力。從行業標準上，把好了補習機構教師入門關。

日本學習塾各種基準與規范的建立，一方面，強化了舉辦者的社會責任，要求其遵守行業道德倫理，嚴禁發布夸大或虛假廣告勸誘或蒙騙消費者，另一方面，便于社會監督，便于有效約束舉辦者的辦學行為。

日本各種“學習塾”和補習班的教師一般都是專職的“學習塾”教師或退休教師，沒有在職的國、公立學校教師兼職任教。因為作為教育公務員，日本法律規定，公立中小學教師在教育工作上有服從命令、專心工作等方面的義務。如果出現教師兼職，輕則受警告處分，重則被開除。所以，一般沒有在職教師敢冒險去校外補習機構兼職或在家從事家教。

（作者單位：中山大學附屬中學）