國有糧食企業(yè)：“十二五”改革成就與“十三五”發(fā)展思考

欄目主持/王鵬昊

文/肖春陽/

國有糧食企業(yè)：“十二五”改革成就與“十三五”發(fā)展思考

欄目主持/王鵬昊

文/肖春陽/

一、“十二五”時期國有糧食企業(yè)改革和發(fā)展情況

2011年以來，全國糧食系統(tǒng)按照“守住管好天下糧倉，做好‘廣積糧、積好糧、好積糧’三篇文章”的指示精神，特別是2014年國務院印發(fā)《關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》后，各地糧食行政管理部門在地方黨委、政府領(lǐng)導下，認真貫徹黨中央、國務院關(guān)于糧食流通工作的總體部署，制定實施當?shù)丶Z食流通體制改革、國有糧食企業(yè)改革和發(fā)展的方案，國有糧食企業(yè)實力、活力和競爭力明顯增強，在促進農(nóng)民增產(chǎn)增收、服務糧食宏觀調(diào)控、保障國家糧食安全中發(fā)揮了主導作用。

圖為京糧集團大興青云店園區(qū)

圖為吉林省吉林市東福米業(yè)

（一）國有糧食企業(yè)改革和發(fā)展取得階段性成果

1.減輕國有糧食企業(yè)歷史包袱，讓國資與民資、外資糧食企業(yè)處于同一起跑線上。有關(guān)各方按照先易后難原則，逐步解決國有糧食企業(yè)歷史遺留問題。過去長期困擾國有糧食企業(yè)“老人、老糧、老賬”問題，“十二五”時期基本解決。截至2009年年底，國有糧食企業(yè)原保護價（含定購價）糧食庫存全部消化完畢，“老糧”已成為一個歷史名詞。

首先，妥善分流安置企業(yè)富余職工。各地以人為本，采取增加職工就業(yè)崗位、加強職工在崗與轉(zhuǎn)崗職業(yè)技能培訓、鼓勵職工自謀職業(yè)等多種方式，從促進職工就業(yè)向提高就業(yè)能力轉(zhuǎn)變，從擴大就業(yè)數(shù)量向提升就業(yè)質(zhì)量轉(zhuǎn)變，從被社會企業(yè)聘用就業(yè)向自主創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)變。1997年全國國有糧食企業(yè)職工總數(shù)344.7萬人，是歷史上最多的一年。以此為拐點，往后由于實行糧食購銷市場化改革，政策性糧食業(yè)務大幅縮減，職工人數(shù)相應逐年減少。截至2015年年底，全國國有糧食企業(yè)職工總數(shù)42.0萬人，比2010年60.3萬人減少18.3萬人，減少30%。

其次，對于糧食財務掛賬進行全面清理認定，并大量消化。截至2009年9月30日，各地按照國務院要求，報送經(jīng)三次全面清理認定糧食財務掛賬的金額。加上2012年、2013年分別批準黑龍江省、吉林省第三次新增政策性糧食財務掛賬的金額，截至2013年年底，全國三次清理認定了糧食財務掛賬總額，其中政策性糧食財務掛賬、未占用農(nóng)發(fā)行貸款政策性虧損總額占80%，經(jīng)營性糧食財務掛賬總額占20%。已從國有糧食企業(yè)剝離劃轉(zhuǎn)到縣級及以上糧食行政管理部門集中管理的政策性糧食財務掛賬金額，占政策性糧食財務掛賬、未占用農(nóng)發(fā)行貸款政策性虧損總額94%。國家有關(guān)部門和各地按照現(xiàn)行政策措施規(guī)定，積極消化糧食財務掛賬。截至2014年年底，全國消化糧食財務掛賬金額占糧食財務掛賬總額37%，其中消化政策性糧食財務掛賬金額占政策性糧食財務掛賬總額31%；消化經(jīng)營性糧食財務掛賬金額占經(jīng)營性糧食財務掛賬總額65%。北京、天津、上海等3市政策性糧食財務掛賬基本消化完畢。全國糧食財務掛賬余額總額中，其中政策性糧食財務掛賬、未占用農(nóng)發(fā)行貸款政策性虧損總額占89%，經(jīng)營性糧食財務掛賬總額占11%。

另外，提出解決河南、湖北等10省（區(qū)）“開倉借糧”遺留問題辦法。2012年，經(jīng)國務院批準，國家有關(guān)部門明確對于1998年以來河南、湖北等10省（區(qū)）“開倉借糧”占用的貸款本息和相關(guān)費用，由有關(guān)省（區(qū)）財政從取消糧食主產(chǎn)區(qū)糧食風險基金地方配套置換出來的資金或從部門預算資金中解決。

2.加快兼并重組步伐，優(yōu)化國有糧食企業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。按照做大做強國有糧食企業(yè)的目標，各地大力推進企業(yè)兼并重組，整合資源。同時，建立政府和企業(yè)、中央企業(yè)和地方企業(yè)、國有糧食企業(yè)和民資糧食企業(yè)、國有糧食企業(yè)和外資糧食企業(yè)交流合作平臺，促進糧食企業(yè)跨地區(qū)資產(chǎn)重組，實現(xiàn)糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化。全國國有糧食企業(yè)總數(shù)最多的一年是1988年，為60590個。截至2015年年底，全國國有糧食企業(yè)總數(shù)11700個，比2010年的16549個減少4849個，減少29%。全國現(xiàn)有中央大型糧食企業(yè)2個，省級大中型糧食企業(yè)136個，地市級和縣級中小型糧食企業(yè)11562個。目前，全國國有糧食企業(yè)大、中、小型結(jié)構(gòu)相對優(yōu)化，且功能互補。2015年，中糧集團有限公司連續(xù)22年入圍美國《財富》雜志世界500強。

一是中央糧食企業(yè)兼并。過去中央糧食企業(yè)有4個，即中國儲備糧管理總公司、中糧集團有限公司、中谷糧油集團公司、中國華糧物流集團公司。中糧集團有限公司在兼并中谷糧油集團公司后，2013年兼并中國華糧物流集團公司，2014年兼并中國華孚貿(mào)易發(fā)展集團公司。此外，中糧集團有限公司2014年收購荷蘭農(nóng)產(chǎn)品及大宗商品貿(mào)易集團尼德拉51%股權(quán)，2015年收購香港農(nóng)產(chǎn)品全球供應鏈管理公司來寶集團下的來寶農(nóng)業(yè)100%股權(quán)，2016年兼并中國中紡集團公司。中國儲備糧管理總公司2016年兼并中國儲備棉管理總公司。國資委管理的中央企業(yè)2003年196個，2016年102個，減少94個，減幅48%。

二是省級糧食企業(yè)重組。各省（市、區(qū)）成立1至若干個國有糧食企業(yè)，采取國有獨資或控股形式，進行跨地區(qū)、跨所有制重組。2012年，湖南省整合省內(nèi)國有糧食企業(yè)資源，組建了湖南糧食集團、天下洞庭（集團）有限責任公司、軍糧集團等3個省級國有糧食企業(yè)。

三是縣級（包括地市級）糧食企業(yè)改制。大多數(shù)縣（市、區(qū)）國有糧食購銷企業(yè)采取“一縣一企、一企多點”形式進行改革，主要承擔政策性糧食業(yè)務。對于不承擔中央和地方儲備糧業(yè)務、在糧食市場上沒有競爭力的國有糧食企業(yè)，通過整體轉(zhuǎn)制、股份合作、國有民營等方式，實行投資主體多元化，一部分退出國有糧食企業(yè)行列。河北省從2011年開始實施國有糧食企業(yè)三年振興工程，重點推進縣級國有糧食購銷企業(yè)兼并重組，提升縣級企業(yè)集中度。黑龍江省2012年至2014年落實“一縣一企、一企多庫”規(guī)劃，整合基層國有糧食購銷企業(yè)，構(gòu)建糧食流通網(wǎng)絡新格局。江蘇省2013年按照“整合資源、內(nèi)聯(lián)外引、轉(zhuǎn)型升級、跨越發(fā)展”原則，培育縣級骨干國有糧食購銷企業(yè)。

3.轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，國有糧食企業(yè)市場調(diào)控力增強。國有糧食企業(yè)加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高發(fā)展質(zhì)量和水平。一方面認真執(zhí)行國家糧食最低收購價、糧油臨時收儲政策，托市收購價格穩(wěn)中有升，保護種糧農(nóng)民積極性。同時，承擔糧食宏觀調(diào)控任務，確保國內(nèi)糧食市場基本穩(wěn)定。另一方面定期與不定期研判國內(nèi)外復雜多變糧食市場行情，主動參與市場競爭。2011年至2015年，全國糧食年均總產(chǎn)11965億斤，全社會糧食企業(yè)糧食年均收購7058億斤，占全國糧食年均總產(chǎn)59%；其中國有糧食企業(yè)糧食年均收購3663億斤，占全國糧食年均總產(chǎn)31%。國有糧食年均銷售4110億斤，占全國糧食年均總產(chǎn)34%。

第一，鼓勵糧食企業(yè)入駐糧食產(chǎn)業(yè)園。國有糧食企業(yè)結(jié)合“退城進郊”向糧食產(chǎn)業(yè)園集中，依靠糧食企業(yè)集群，充分發(fā)揮糧食企業(yè)各自優(yōu)勢，形成整體合力，推動糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二，支持糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展。推動糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)向糧食生產(chǎn)、收購、加工、銷售一體化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，延長糧食產(chǎn)業(yè)鏈。扶持糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建立糧食生產(chǎn)基地，促進土地規(guī)模經(jīng)營，增加市場暢銷的優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)量，提高企業(yè)對農(nóng)戶的帶動力和影響力。2011年以來，陜西等省建立糧食購銷網(wǎng)點，大力推進主食產(chǎn)業(yè)化工程，促進資產(chǎn)、資源向糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)集中。

第三，發(fā)展城鄉(xiāng)糧油連鎖經(jīng)營。充分利用國有糧食企業(yè)倉儲設施和場地資源優(yōu)勢，完善城鄉(xiāng)服務網(wǎng)絡，推進“放心糧油”進農(nóng)村和社區(qū)。以企業(yè)為主體，興建城鄉(xiāng)糧油食品配送中心，發(fā)展快餐連鎖經(jīng)營。2012年，北京糧食集團有限責任公司以“古船”等品牌為核心，全力打造“放心糧油”，切實提高首都糧食市場保障能力。重慶糧食集團2012年建設超市11個；通過改造各區(qū)縣糧食公司在當?shù)爻鞘兄行牡募Z油門面，2013年至2015年開設超市160個。

第四，做好糧食流通服務工作。建立糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資平臺，推動國有糧食企業(yè)與中介組織合作，搞活糧食流通。

4.爭取和落實優(yōu)惠政策，營造良好改革和發(fā)展環(huán)境。糧食行政管理部門主動與有關(guān)部門協(xié)商，爭取和落實財政、稅收、信貸等政策。

一是拓寬融資渠道。2012年，國家糧食局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強合作推進國有糧食企業(yè)改革發(fā)展的意見》，明確要求農(nóng)發(fā)行系統(tǒng)保證地方儲備糧食增加儲備數(shù)量的資金需要，支持國有糧食企業(yè)開展糧食收儲、科技創(chuàng)新、升級改造等方面的資金需要。同時，各地積極探索以農(nóng)發(fā)行為主，多渠道籌資方式。2011年，河北省與交通銀行等9個商業(yè)銀行建立了信貸合作關(guān)系。2012年，重慶糧食集團采取發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資等方式，年融資10億元以上。2014年，河南省成立河南省糧食產(chǎn)業(yè)投資擔保公司，這是全國糧食系統(tǒng)第一個省級擔保公司，年融資50億元。

二是爭取財政資金。積極編制申請財政資金的糧食物流、倉儲設施維修改造、糧油精深加工、主食產(chǎn)業(yè)加工、糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、放心糧油示范工程等專項，中央和地方財政對國有糧食企業(yè)的投入明顯加大。黑龍江省從2012年開始每年安排2億元，專項用于糧油精深加工。“十二五”期間，安徽省安排10億元用于糧食流通產(chǎn)業(yè)項目扶持。湖北省從2012年開始年安排資金4億元左右，用于糧食物流、糧食市場等項目建設。

三是落實免稅政策。由于政策性糧食業(yè)務免稅截止到2012年年底，財政部、國家稅務總局于2013年印發(fā)《關(guān)于部分國家儲備商品有關(guān)稅收政策的通知》、《關(guān)于職業(yè)教育等營業(yè)稅若干政策問題的通知》等，出臺了政策性糧食業(yè)務免稅接續(xù)文件。各地將國有糧食企業(yè)減免稅收政策落到實處，浙江、寧夏、安徽等省（區(qū)）將軍供企業(yè)納入免稅范圍，河北等省把政策性儲備糧食承儲企業(yè)納入免稅范圍。

四是提高保管費用。為確保儲糧安全，財政部于2011年提高中央政策性糧食保管費用補貼標準后，大多數(shù)省（區(qū)、市）不同程度調(diào)高地方儲備糧食保管費用補貼標準。山東、江西、福建、海南、重慶、青海、廣西、四川等省（區(qū)、市）將地方儲備糧食保管費用補貼標準提高到每年每斤5分及以上。云南省從2011年開始對承儲省級儲備糧食的企業(yè)實行定期考核，以獎代補。

5．增收節(jié)支并重，國有糧食企業(yè)連續(xù)五年實現(xiàn)盈利。國有糧食企業(yè)一方面千方百計擴大糧食經(jīng)營量，營業(yè)收入穩(wěn)定增長；另一方面加強企業(yè)內(nèi)部管理，落實各項經(jīng)營管理目標考核制度，盡力降低費用開支。同時，職工收入穩(wěn)步增加，共享企業(yè)改革成果。全國國有糧食企業(yè)統(tǒng)算，2011年至2015年年均實現(xiàn)利潤73億元。全國國有糧食企業(yè)2015年資產(chǎn)總額19259億元、所有者權(quán)益2221億元，分別比2010年資產(chǎn)總額8071億元、所有者權(quán)益949億元,增長139%、134%。

（二）當前國有糧食企業(yè)改革和發(fā)展亟待解決的主要問題

國有糧食企業(yè)在改革和發(fā)展中還存在不少問題，有些問題還比較突出。從糧食企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制看，糧食企業(yè)國有資產(chǎn)分屬在國務院和地方政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、地方糧食局等單位管理，政企不分、政資不分的問題還沒有完全解決。應當由政府履職的工作，一部分由企業(yè)行使。應當由企業(yè)自主決定的事項，還需政府審批的仍然過多。從國有糧食企業(yè)機制看，國有政策性、經(jīng)營性糧食企業(yè)職能定位不夠明確，一些企業(yè)市場主體地位還沒有真正確立，企業(yè)市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成。從國有糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革看，國有資產(chǎn)化公為私、利益輸送、內(nèi)部交易等問題不同程度存在。從國有糧食企業(yè)結(jié)構(gòu)看，大企業(yè)大而不強，沒有形成有效的糧食購銷新網(wǎng)絡和完整的糧食產(chǎn)業(yè)鏈。小企業(yè)小而分散，數(shù)量多，資產(chǎn)質(zhì)量差，市場風險承受力弱。

圖為河北柏鄉(xiāng)糧庫一角

二、“十三五”時期國有糧食企業(yè)改革和發(fā)展的重點工作

“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段。我們要認識我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)，主動適應新常態(tài)，全面推進創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展。加快國有糧食企業(yè)改革和發(fā)展必須要有新思路，新舉措。

（一）國有糧食企業(yè)改革和發(fā)展面臨的新常態(tài)

1.進行市場準入負面清單制度改革。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域。相對于現(xiàn)行管理模式，負面清單只列市場主體不能做什么，法無禁止皆可為。目前，已經(jīng)在上海、廣東、天津、福建等4省（市）特定區(qū)域開設自由貿(mào)易試驗區(qū)。

2.實行糧食目標價格制度。從2004年以來，我國在糧油主產(chǎn)省（區(qū)）分別對稻谷、小麥實行最低收購價政策，對玉米、大豆、油菜籽實行臨時收儲政策。2014年，國家對新疆棉花、東北地區(qū)和內(nèi)蒙古大豆實行目標價格試點。主要內(nèi)容包括三個方面，一是取消棉花、大豆臨時收儲政策。價格由市場決定。二是對新疆棉花、東北地區(qū)和內(nèi)蒙古大豆實行目標價格補貼。當市場價格低于目標價格時，國家根據(jù)目標價格與市場價格的差價對試點地區(qū)生產(chǎn)者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，不發(fā)放補貼。三是完善補貼方式。目標價格補貼與種植面積、生產(chǎn)量或銷售量掛鉤。此外，2015年，取消了油菜籽臨時收儲政策。

3.改革玉米收儲制度。2016年，國家對東北地區(qū)和內(nèi)蒙古玉米按照“市場定價、價補分離”原則，將以往的玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化定價”加“生產(chǎn)者補貼”的新機制。第一，玉米價格由市場形成。供求關(guān)系靠市場調(diào)節(jié)，生產(chǎn)者隨行就市出售玉米，鼓勵各類市場主體自主入市收購。第二，實行玉米種植補貼。中央財政直接對玉米種植者給予補貼。

（二）對于國有糧食企業(yè)改革和發(fā)展的思考

深化糧食供給則結(jié)構(gòu)性改革，推進國有糧食企業(yè)改革和發(fā)展，按照有利于國有資本保值增值、有利于提高國有糧食經(jīng)濟競爭力、有利于放大國有資本功能的原則，研究提出今后一個時期的重點工作。首先要抓好加強黨對國有糧食企業(yè)的領(lǐng)導、營造良好環(huán)境、盡快徹底解決歷史遺留問題等工作。

1.實行分類指導，優(yōu)化國有糧食企業(yè)結(jié)構(gòu)。通過界定職能，科學分類，實行分類改革，分類管理。一般將國有糧食企業(yè)分為兩大類：國有糧食購銷企業(yè)，承擔國家政策性糧食收購、儲存、應急供應、軍供等業(yè)務，屬于政策性糧食企業(yè)；國有糧食附營企業(yè)，從事糧油加工、物流、超市等活動，屬于經(jīng)營性糧食企業(yè)。對于國有糧食購銷企業(yè)考核主要以執(zhí)行國家糧食最低收購價政策水平和糧食宜存率等指標為主；縣級國有糧食購銷企業(yè)規(guī)模以小型為主，保證農(nóng)民售糧需要，方便城鄉(xiāng)居民購買糧食。對于國有糧食附營企業(yè)考核主要以利潤、營業(yè)收入等指標為主；企業(yè)規(guī)模要以大中型為主，適度集中。集群發(fā)展。

國有糧食企業(yè)改革方向：只有政策性糧食業(yè)務，沒有政策性糧食企業(yè)。政策性糧食業(yè)務向全社會國資、民資、外資糧食企業(yè)公開、公平、公正招標，政府向糧食企業(yè)購買服務，政策性糧食購、銷、存等具體業(yè)務實行市場主體多元化。

2.建立現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)展混合所有制糧食經(jīng)濟。推進國有糧食企業(yè)改革要建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。一是加快公司制改革。積極引入各類投資者，形成合理股權(quán)結(jié)構(gòu)。二是健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。理順公司股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和黨組織的關(guān)系，明確各自職責，規(guī)范決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制。三是完善企業(yè)管理人員激勵約束機制。重點推進國有糧食企業(yè)管理人員薪酬制度改革，企業(yè)管理人員與職工之間要形成合理的工資收入分配關(guān)系。

發(fā)展混合所有制糧食經(jīng)濟，首先，要積極引入非公有資本參與國有糧食企業(yè)改革，采取出資人入股、收購股權(quán)等形式，參與國有糧食企業(yè)改制重組和經(jīng)營管理。重點推進縣級國有糧食購銷企業(yè)兼并重組，促進資產(chǎn)、資本向優(yōu)勢企業(yè)集中，組建具有一定規(guī)模和較強競爭力的國有控股糧食企業(yè)。其次，鼓勵糧食企業(yè)國有資本入股民資、外資糧食企業(yè)，通過投資入股、重組等方式，與民資、外資糧食企業(yè)進行資源整合、戰(zhàn)略合作。

3.完善企業(yè)經(jīng)營管理機制，實行糧食全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營。第一，健全企業(yè)內(nèi)部人事、用工、分配等三項制度。要形成企業(yè)管理人員能上能下、收入能多能少、職工能進能出的市場化機制。第二，加強企業(yè)內(nèi)部管理。明確企業(yè)內(nèi)部各層級各崗位權(quán)責，讓制度管人人，讓事事有人做，提高管理水平和效率，實現(xiàn)激勵到位，約束到位。第三，建立職業(yè)經(jīng)理人制度。創(chuàng)新人才培養(yǎng)、選拔、使用機制，逐步在企業(yè)內(nèi)部引入職業(yè)經(jīng)理人，使企業(yè)管理更加專業(yè)化、市場化。

國有糧食企業(yè)經(jīng)營要徹底改變“購原糧、銷原糧”的一元化方式，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，更加主動與種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等經(jīng)營主體合作，大力開展訂單糧食生產(chǎn)，加快發(fā)展糧食超市、網(wǎng)上糧店等，從糧食流通向生產(chǎn)、消費兩端延伸，實行從“田間到餐桌”的多元化方式，增強企業(yè)經(jīng)營活力和發(fā)展后勁。

4.改革糧食企業(yè)國有資本管理體制，探索多種管理形式。要準確對出資人機構(gòu)定位，以管資本為主加強對糧食企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革監(jiān)管方式。政府授權(quán)糧食企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對糧食企業(yè)國有資本投資公司和其他監(jiān)管企業(yè)履行出資人職責，重點管好資本投向、規(guī)范資本運作。糧食企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)糧食企業(yè)國有資本投資公司對授權(quán)范圍內(nèi)的糧食企業(yè)國有資本履行出資人職責，主要開展國有資本運作，實現(xiàn)保值增值。

推進糧食企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。要打破糧食企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管分割現(xiàn)狀，積極采取多種形式，穩(wěn)步進行糧食企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管。

（作者系本社副社長兼副主編）