論“十三五”時期我國糧農產業(yè)發(fā)展趨勢與戰(zhàn)略

文/李國祥/

論“十三五”時期我國糧農產業(yè)發(fā)展趨勢與戰(zhàn)略

文/李國祥/

當前，我國正經歷農業(yè)結構顯著變化的時期。從需求來看，居民生活水平提高，國內對農產品的需求正由數量滿足向質量安全保障轉型。從供給來看，經濟社會發(fā)展，農業(yè)正由數量增長向多功能性轉變，特別需要發(fā)揮農業(yè)在生態(tài)文明建設中的突出作用。從資源配置來看，農業(yè)正由過度消耗土壤肥力和水資源向水土等永續(xù)利用轉變，特別要盡快控制化肥農藥等化學物投入，保護好稀缺的農業(yè)水土等自然資源和環(huán)境。深刻認識我國農業(yè)發(fā)展態(tài)勢和趨勢，對于糧農產業(yè)相關主體把握發(fā)展機遇具有極其重要的現實意義。

一、推進農業(yè)供給側結構性改革

我國糧食連續(xù)多年增產和豐收后，出現了糧食產量、庫存量和進口量都創(chuàng)歷史新高，糧食等農產品供給數量過于充裕而價格下行壓力加大，可能會影響農民增收的新情況，此外，長期以來，資源環(huán)境和農產品質量等問題也困擾著我國農業(yè)發(fā)展。面對“三農”新難題，要用新發(fā)展理念來解決以顯著提高農業(yè)供給體系質量和效率。

受到國家糧食托市收購以及國內農產品生產規(guī)模偏小和成本相對較高等因素影響，國內多數農產品價格明顯高于國際市場，農產品進口壓力越來越多，出現了“洋貨入市、土貨入庫”的新困局。對此，迫切需要通過推進農業(yè)供給側結構性改革來解決國內庫存和市場出清難題，必須把國內生產數量過多且質量不高、衛(wèi)生安全保障性不好又耗用大量農業(yè)稀缺資源的農產品調減下來。

推進農業(yè)供給側結構性改革，必須提高農業(yè)供給效率以降低農產品成本，這不僅要求通過完善成果轉化激勵機制讓農業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)力，而且還需要在體制機制等方面著力，通過農村土地制度等改革和新型農業(yè)經營主體培育，發(fā)展適度規(guī)模經營，提高農業(yè)全要素生產率。

農業(yè)供給側結構性改革必須要更好地發(fā)揮好農業(yè)資源保護和生態(tài)等多功能作用，這就必須要保護好利用好耕地、水和生物資源，讓現代農業(yè)在綠色發(fā)展、農民增收和城鄉(xiāng)居民生活質量提高等方面發(fā)揮突出作用。

補我國農業(yè)短板，要拉長我國現代農業(yè)短腿，推進農村一二三產業(yè)融合，延長農業(yè)產業(yè)鏈，通過利益聯結機制，讓農民能夠共享產業(yè)融合發(fā)展的增值收益，擴寬農民增收空間。

農業(yè)供給側結構性改革雖然是要解決農產品市場出清和防止出現農民銷售農產品困難，但必須不以破壞農業(yè)生產能力為提前。為了有效避免農業(yè)周期性劇烈波動，要繼續(xù)大規(guī)模推進高標準農田建設和農田水利建設，在政策措施上要將種糧直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼合并為農業(yè)支持保護補貼，重點支持耕地地力保護和糧食產能提升，以實施藏糧于地和藏糧于技戰(zhàn)略。

新時期我國農業(yè)取得明顯成效的一條重要經驗是國家不斷加大農業(yè)投入。繼續(xù)保持農業(yè)投入力度不減，緩解農業(yè)資金供給不足和資金利用成本相對較高的矛盾，改善農業(yè)資金供給結構，仍然是我國農業(yè)供給側結構性改革的重要任務之一。要著力補齊影響制約糧農產業(yè)發(fā)展的突出短板，實現糧農產業(yè)結構優(yōu)化升級，提升糧農產業(yè)國際競爭力。糧農產業(yè)既要著力化解糧食供求階段性結構性失衡難題，又要從全局和長遠謀劃守住新形勢下國家糧食安全底線。

二、優(yōu)化糧農產業(yè)結構

農業(yè)結構變化，是現代農業(yè)發(fā)展的一個重要特征。只有積極地調整農業(yè)結構，才能更好地發(fā)展現代農業(yè)，縮小我國農業(yè)現代化與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的差距，實現我國經濟社會協調發(fā)展，促進全面小康社會建設。

農業(yè)結構變化是由其生產經營者根據市場信息或者政策等信號而不斷地調整資源配置來實現的。不同情況下，主導農業(yè)結構調整的力量是不同的。不同主導力量調整農業(yè)結構所帶來的結果往往也是迥異的。

從計劃經濟向市場經濟轉型過程中，農業(yè)結構調整的主導力量往往是市場的自發(fā)力量。取消計劃種植或者養(yǎng)殖，農民需要根據市場供求關系及其價格信號來調整農業(yè)結構。某種農產品價格上漲，農民有利可圖，就擴大那種農產品生產規(guī)模。

從短期來看，農民依據市場自發(fā)力量來調整農業(yè)結構是符合經濟社會整體利益的。某種農產品價格上漲，反映該種農產品市場供求關系偏緊，農民擴大生產就是增加市場供給，這樣有助于改善農產品供求關系。但是，從長期來看，農民依據市場自發(fā)力量來調整農業(yè)結構，未必符合經濟社會整體利益。某種農產品價格低迷，出現滯銷，農民就會減少種植或者養(yǎng)殖。過度調減農業(yè)生產，接下來的必然結果是供求關系偏緊和價格過度上漲。因此，讓市場自發(fā)力量驅動農民調整農業(yè)生產結構，不可能避免農業(yè)生產劇烈波動和市場價格大起大落等對農業(yè)的破壞性影響，很難保障農產品生產者和消費者的利益。

20世紀90年代末期，針對農產品階段性過剩問題，我國對農業(yè)結構實施了戰(zhàn)略性調整，實質上主要是放任市場自發(fā)力量的作用。進入新世紀后，農業(yè)生產能力遭到削弱的問題不斷顯現。2003年糧食總產量4.3億噸，比1998年減少了8000多萬噸。自2004年起，我國農產品價格不斷地上漲，曾多次困擾國民經濟健康運行和發(fā)展。

放任市場自發(fā)力量驅動農民調整農業(yè)結構是不可取的，那是否意味著依賴政策的引導力量就能夠確保農業(yè)結構調整必定是有利于經濟社會整體利益？自2004年起，我國在取消農業(yè)稅的同時建立起農業(yè)補貼和重要農產品政策性收儲制度，農業(yè)生產能力不斷提高，部分農產品供給相對過剩問題又重新出現。玉米等庫容不足，越來越多的農產品價格過度下跌，一些地方的農產品滯銷問題越來越突出。

單純地依賴政策力量引導農業(yè)結構調整的路子似乎走不下去了，未來我國應依靠什么力量來主導農業(yè)結構調整？雖然目前準確地回答這個問題為時尚早，但可以肯定的是，單純地依賴市場自發(fā)力量或者單純地依賴政策引導力量調整農業(yè)結構，結果都可能不符合社會預期。特別是我國對油菜籽等品種實行多年的臨時收儲政策，已經使國內市場功能不再發(fā)揮作用，主要靠國際市場運作，這時若依賴市場自發(fā)力量調整結構，必將散失我國農業(yè)結構調整的主導權，其后果難以預料。在我國農業(yè)不斷加大對外開放和國際農產品市場對國內沖擊越來越大的情況，選擇市場自發(fā)力量調整農業(yè)結構調整，會出現越來越多農業(yè)結構調整的國內主導權散失，對此必須高度警惕。

從國內外經驗來看，未來我國需要探索出一些更有力量的“組合拳”來主導農業(yè)結構調整。市場是農業(yè)結構調整的驅動力量之一。當前，統籌國際國內兩個市場，必須確保國內市場機制能夠正常發(fā)揮作用。契約生產是農業(yè)結構調整的有形之手，通過訂單或者合同方式，促進農產品產銷關系穩(wěn)定。組織運用預算補貼、保本價格支持和金融支持等措施，促進農業(yè)結構調整更加符合農產品生產者、消費者和經濟社會整體利益。

三、深化農村改革，促進糧農產業(yè)發(fā)展轉型升級

農村土地等資源要素稟賦及其優(yōu)化重組直接決定著現代農業(yè)發(fā)展的進程。要讓農村集體土地等資產資源能夠優(yōu)化配置，一要根據農村集體土地等資產資源稟賦狀況確權賦能，建立起現代農村產權制度；二要發(fā)揮市場機制決定性作用實現產權有序流轉和規(guī)范交易。

對農村集體土地等資產資源確權賦能是實現要素優(yōu)化配置的基礎。集體所有制是我國農村的基本經濟制度，主要體現在農村土地等資產資源為集體成員共同所有，這在全面深化農村改革中是不可動搖的，是農村改革不可逾越的底線?，F代農業(yè)的發(fā)展，越來越多的要素集約投入，出現多元化主體，只有協同作用才能實現資源優(yōu)化配置。

通過確權登記頒證等工作，深化農村產權改革，設置農村資產資源多樣化產權和功能，把更多的農村資產資源的初始產權賦予給農民，保護農民權益，讓農民擁有更多的選擇權。農村承包土地實行所有權、承包權和經營權“三權分置。作為集體成員的農民首先被賦予了承包經營權。擁有承包經營權的農民可以根據自身實際情況，自主決定是否流轉經營權。通過流轉獲得農村承包土地經營權的新型經營主體還可以進一步獲得經營權的銀行貸款抵押權能。農村資產資源確權賦能，構成并必將完善現代農村產權體系。

在確權賦能基礎上，建立農村產權交易中心和市縣鎮(zhèn)村“四級”農村土地流轉服務網絡，最重要的作用是擁有不同權能的市場主體依法交易流轉特定的權能，建立起農村要素市場，有助于實現資源優(yōu)化配置和農業(yè)轉型發(fā)展。外出務工的農民，可能不需要繼續(xù)種地，將經營權流轉，促進土地集中，為土地整治和規(guī)模經營發(fā)展創(chuàng)造了極其有利的條件。

農村產權制度改革，激活了農業(yè)發(fā)展要素，為新型農業(yè)經營主體成長提供新動能。新型農業(yè)經營主體為了在激烈的市場競爭中求得生存和發(fā)展，必然會將更多的現代生產要素引入到農業(yè)生產實踐中，發(fā)展新業(yè)態(tài)和智慧農業(yè)，延長產業(yè)鏈，提高附加值，構建與普遍農戶的利益聯結機制，促進新型農業(yè)生產體系、產業(yè)體系和經營體系的完善。

四、推進糧農相關產業(yè)深度融合發(fā)展

長期以來，我國農村各產業(yè)之間相互分割，不同生產經營主體一般僅僅局限于某一產業(yè)內部某個環(huán)節(jié)的經濟活動。農產品生產主體一般是農戶。農產品流通主體往往是農村經紀人。雖然一些農產品需要企業(yè)加工，但通常鮮活農產品往往很少加工或者僅僅進行非常簡單的加工。

農村各產業(yè)相互之間沒有多大關聯，雖然可以繁榮農村經濟，帶來農民收入的增加，但基本上以犧牲農業(yè)為代價，或者必然帶來農業(yè)的萎縮，使農業(yè)發(fā)展越來越困難，農業(yè)比較效益偏低，農產品質量安全問題日益突出，農業(yè)資源和要素配置不合理的問題始終得不到解決。為了解決這些問題，則必須要將農村一二三產業(yè)緊密地關聯起來發(fā)展。農村一二三產融合發(fā)展，就是要著力構建農業(yè)與二三產業(yè)交叉融合的現代產業(yè)體系，核心是使農業(yè)與農產品加工業(yè)和農村第三產業(yè)形成一體。

農村一二三產業(yè)融合發(fā)展是新發(fā)展理念的重要實踐，是提高農業(yè)綜合效益、農業(yè)競爭力、促進農民增收的關鍵。在我國目前農產品供給數量總體偏于寬松和農產品價格下行壓力加大的情況下，注重引入新技術、新業(yè)態(tài)和新模式，加快發(fā)展訂單直銷、連鎖配送、電子商務等現代流通方式，千方百計提高農業(yè)附加值，挖掘農業(yè)及其關聯產業(yè)的生態(tài)價值、休閑價值、文化價值，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等現代特色產業(yè)，不斷拓展農業(yè)農村經濟發(fā)展新領域和新空間，逐步形成農村與農業(yè)直接關聯的產業(yè)鏈條完整、功能多樣、業(yè)態(tài)豐富、利益聯結緊密、產城融合更加協調的新格局。

根據國內外實踐，農村一二三

產業(yè)融合發(fā)展，有的通過農業(yè)經營主體同時將農業(yè)直接相關聯的一二三產業(yè)內化在一個組織內，這種模式在理論上一般稱之為一體化；有的則要通過增值分享和風險共擔等機制把不同主體分別經營的一二三產業(yè)或者其中的某些環(huán)節(jié)有效地聯結起來，這種模式在理論上一般稱之為產業(yè)化。除了一體化和產業(yè)化融合發(fā)展農村一二三產業(yè)的兩種基本模式外，在大數據、云計算和“互聯網+”等新技術影響和作用下，農村電子商務、社區(qū)支農、食物短鏈、農產品會員配送和個性化定制等新型經營模式不斷涌現，催生了新的業(yè)態(tài)，這些模式都要在實踐基礎上加以總結和完善，并形成明顯的政策引導和激勵。

五、實現糧農產業(yè)綠色發(fā)展

農業(yè)資源重點是土地資源、淡水資源和生物資源。在土地資源方面，一些地方的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過多地占用耕地和占用優(yōu)等耕地卻以劣等耕地補充的傾向尚未完全扼制，農業(yè)過度開墾林地和濕地等現象時有發(fā)生，農業(yè)生產過度施用化肥導致土壤肥力下降特別是土壤中有機質減少過多問題十分突出。在水資源方面，我國一些雨水少和地表水不足地區(qū)，出現過度利用地下水，使地下水位快速下降。目前，各地普遍存在著破壞生物多樣性而又難以克服的難題。這些問題迫切要求加強農業(yè)資源保護，必須利用的農業(yè)資源要確保高效。

過度開發(fā)、粗放利用農業(yè)資源，必然導致農業(yè)發(fā)展的不可持續(xù)性及其生態(tài)環(huán)境等惡果，最終會遭到大自然的懲罰。目前，我國生態(tài)環(huán)境惡化的態(tài)勢尚未得到根本性扭轉，農業(yè)原本具有的生態(tài)恢復修復功能嚴重退化，特別是發(fā)揮生態(tài)功能的森林覆蓋率還不高，濕地減少過多，草原退化沙化以及水體污染還比較嚴重。為了更好地發(fā)揮農業(yè)生態(tài)功能，需要充分利用我國農產品供給充裕的有利時機，通過工程措施和經濟激勵機制建設等對林業(yè)生態(tài)系統、水生態(tài)系統及其草原生態(tài)系統進行保護、治理、修復。

在糧食連續(xù)多年增產后，實施藏糧于地藏糧于技，對于確保國家糧食安全的意義更加深遠。大力實施農村土地整治、全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，以及擴大東北黑土地保護利用試點規(guī)模，就是要確保土地質量及其資源利用的可持續(xù)。大力發(fā)展有機農業(yè)和綠色農產品生產，更加注重輪作休耕等地力保護耕作模式，實現化肥農藥零增長，加強物種保護，這對我國糧農產業(yè)發(fā)展等將產生重要積極影響，還能促進生態(tài)文明建設。

六、構建新型農業(yè)經營體系

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進，大量農村年輕人成為農民工，外出務工經商，生活在農村的和從事農業(yè)的主要是留守老人和留守婦女。誰來種地成為我國糧農領域的突出問題，迫切需要解決。

構建以“誰來種地”為核心的新型農業(yè)經營體系，會成為“十三五”糧農產業(yè)的深化改革目標和強農惠農政策的著力點。從農村挑選有志于現代農業(yè)建設和有助于家鄉(xiāng)建設的年輕人，通過政策扶持教育來培養(yǎng)培訓，最終不僅可以用掌握專業(yè)知識和技能來直接應用于現代農業(yè)建設實踐，而且作為新型職業(yè)農民，因其具有了良好的科技素質，可以更好地開展創(chuàng)新，甚至可能帶領農民增收致富，是我國農業(yè)農村未來的希望。培育職業(yè)農民，目的就是要從農民中培養(yǎng)出建設現代農業(yè)的主導力量，讓現代農業(yè)發(fā)展后繼有人。培育辦法既要利用現有的專門教育資源，又要做好短期培訓工作。培育對象應主要從農村青年、返鄉(xiāng)農民工、農技推廣人員、農村大中專畢業(yè)生和退役軍人中選擇。

隨著新型農業(yè)經營主體的不斷培育，家庭農場規(guī)模經營不斷擴大，龍頭企業(yè)等在農業(yè)生產中發(fā)揮的作用日益增強。到2015年底，規(guī)模以上家庭農場經營耕地面積達到1.76億畝，占全國承包耕地總面積的13.4%，平均經營規(guī)模達到150畝左右；認定的各類農業(yè)龍頭企業(yè)帶動的種植業(yè)基地面積占農作物播種面積的60%。

各種類型的新型農業(yè)生產經營主體快速發(fā)展，逐步成為建設現代農業(yè)的重要力量。家庭農場、農民合作社和龍頭企業(yè)在建設現代農業(yè)中引導并帶領廣大普通農戶通過土地租賃、土地入股、土地托管以及專業(yè)合作、股份合作等多種形式發(fā)展土地適度規(guī)模經營，促進了科技成果和農業(yè)機械的廣泛應用，使農業(yè)現代化水平不斷提高。

各類新型農業(yè)經營主體正在成為發(fā)展綠色農業(yè)和品牌農業(yè)的重要力量，在建設農產品質量安全體系和提升農產品市場競爭力上發(fā)揮骨干作用，成為轉變農業(yè)發(fā)展方式，推進農業(yè)從粗放經營向集約化經營轉變的排頭兵。目前全國有5萬多家農民合作社注冊了商標，3萬多家農民合作社通過了無公害、綠色、有機等產品質量認證；全國省級以上龍頭企業(yè)中，來自訂單和自建基地的采購額占農產品原料采購總額的67%，產品通過各類質量體系認證的占74%，獲得省級以上名牌產品和著名商標的超過50%。

七、推進多種形式糧食規(guī)模經營

農村土地流轉、新型糧食生產經營主體的培育等改革舉措，有效地促進了我國農村土地資源的優(yōu)化配置，有效地解決了“誰來種糧”和“怎樣種好糧”等現實重大難題。不僅農業(yè)補貼、托市收儲政策等強農惠農富農政策調整完善對緩解我國糧食供求矛盾和推進農業(yè)供給側結構性改革發(fā)揮作用，全面深化農村改革也正在為農業(yè)供給側結構性改革提供動力源泉。

我們在看到全面深化農村改革對我國糧食產業(yè)發(fā)展帶來積極影響的同時，也需要關注農業(yè)土地制度深化改革給糧食產業(yè)發(fā)展帶來的新問題。前些年，我國糧食市場行情持續(xù)向好，糧價總體趨于不斷上漲，種糧預期效益高，糧食規(guī)模化經營發(fā)展動力足，土地流轉需求強勁，租金上漲的比較多。多數地方的種糧土地流轉租金由原來的每畝不足200元上升到500元以上，土地流轉租金成倍上漲。

隨著近幾年我國糧食供求關系的改變，特別是糧食收購市場化改革的推進，受國際市場糧價低迷影響，國內糧價不僅未能繼續(xù)呈現上漲態(tài)勢，而且玉米等糧食品種收購價格出現了明顯下跌。由于目前我國農用土地流轉價格形成機制尚不健全，租金下調存在著明顯滯后效應，甚至流轉租金存在著較強的剛性，出現了糧價下跌而土地流轉租金水平存在著剛性難以下降的新問題，導致轉入土地的新型經營主體從事規(guī)?；Z食生產出現虧損。在實際調查中經常遇到有搞糧食規(guī)模經營的新型主體抱怨近兩年每畝虧損幾百元。如果糧食規(guī)模經營新型主體種糧虧損的局面不能很快扭轉，未來“誰來種糧”的問題可能又會凸現出來。

我們注意到，雖然國家在取消糧食臨時收儲政策時加大了價外補貼力度，農業(yè)補貼改革專門也為糧食規(guī)模經營主體設立了特定補貼，但實際上糧食規(guī)模經營新型主體很難成為補貼的最終受益人。如果這種狀況不及時改變，農村土地制度改革，農戶承包地流轉、糧食規(guī)模化經營發(fā)展，都會受到沖擊。顯然，這不應該是農業(yè)供給側結構性改革所要的結果。

農業(yè)供給側結構性改革，理應要更好地推動糧食適度規(guī)模經營發(fā)展，更好地培育出新型職業(yè)農民和新型經營主體，這是長遠大計。我國糧食缺乏競爭力，發(fā)展遭遇“天花板”和“地板”困境，糧食供給體系質量效率低下，說到底原因出在糧食生產規(guī)模上。

要讓農業(yè)供給側結構性改革更好地推動糧食適度規(guī)模經營發(fā)展，必須在農村土地三權分置框架下更加注重保護好各類土地經營權主體利益，解決轉入土地經營權主體的政策支持力度不足難題，同等地保護所有經營權擁有者的實際種糧主體；探索包括土地租賃在內的多種流轉方式，特別是在有條件的地方注重土地入股、托管、聯耕聯種等多形式適度規(guī)模經營發(fā)展，處理好土地集體成員與實際種糧主體利益關系；加快健全農村土地流轉交易市場，規(guī)范農村土地流轉行為，建立農村土地流轉秩序，引導土地流轉價格保持合理水平；配套推進農村土地要素優(yōu)化配置政策措施和改革舉措，讓社會化服務、經營權抵押貸款、科技創(chuàng)新等在推進糧食適度規(guī)模經營發(fā)展上發(fā)揮積極作用。

（作者系中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員）