行政區劃調整與進一步提高行政效率探析

龍德祥

摘要：推進行政區劃改革，進一步提高行政效率，是實現國家治理體系和治理能力現代化應有之義，將全國調整為55個左右省級區域，使管轄更加均勻緊湊。調整后的省級區域實行省—縣（市）—鄉（區）三級管理體制。從行政區劃改革向行政體制過渡，扁平化后的政府，有助于進一步促使事權的劃分，進一步構建相匹配的財稅體制，進一步降低行政運行成本。

關鍵詞：區劃；改革；行政；效率；治理；縮省；擴縣

黨的十八提出，堅持把完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。而推進行政區劃改革，進一步提高行政效率，是實現國家治理體系和治理能力現代化應有之義。我國的行政區劃，與美國比，人口是美國4倍多，省份數量少，美國有50個州（相當于中國的省級區劃），而中國只有34個省級行政區域。有的省面積過大，如新疆，有166萬平方公里，占全國的六分之一，有的省人口過多，如廣州、山東、河南等接近億人，5000萬以上人口大省就有十多個，相當于一些大國。管理的面積、人口橫向過大，致使管理的縱向即政府層級過多，行政效率受到一定的影響，有的政策、政令、指示多層消化，到了村級難免弱化。目前我國已經成為世界政府層級最多的國家之一，需要向扁平化過度。世界絕大多數國家政府層級是二級或三級制，美國國土面積和我國相當，實行州—市二級與州—縣—鎮三級共存制，印度是世界人口第二大國，實行的是邦—縣—區三級制，鄰國日本為都、道、府、縣—市、町、村二級。中國有中央—省—市—縣—鄉（鎮）五級政府，村委會也有準政府趨勢，加之副省級城市，計劃單列市等層級設置，致使行政效率受到一定的影響。為了進一步提高行政效率，加速縣域經濟發展，中國的行政區劃改革可從以下方面著手。

一、做好頂層設計，按從上到下的順序，從縮省—擴縣—整合鄉鎮—取消市級（或鄉鎮級）著手。

中央層面應根據各省實際，結合各省民意，做好頂層設計，縮省擴縣，整合鄉鎮。1、將全國從34個省級區域調整為55個左右省級區域，從縮減面積和人口上減少管轄幅度，使管轄更加均勻緊湊，也不影響經濟政治文化等發展，同時避免大省管理幅度過大而導致的小馬拉大車的負重，改變城鄉利益難以協調、政策標準不能平衡、城鄉差別難以兼顧的格局。具體辦法是根據各省情況，有的一分為二，有的將拆分的部分組合為新省，有的是將人口和經濟規模大的市升格為直轄市，有的特殊省份可以不變，如西藏、香港、澳門、臺灣，有的管轄幅度適中的省份可以不變，如貴州、海南。除西藏等少數特殊省份外，各省級區域的人口控制在4000萬人左右，消除有的省份人口近億的世界絕無僅有的超常現象，改變一些省份人口偏少的局面。2、省級縮小后，在省直管縣的縣域取消市級政府層級，在省直管市的市域取消街道辦事處的（鄉鎮級）的政府層級。根據有的縣過小，10多萬人口的情況，采取并縣的辦法，把縣級管轄的面積和人口調到適中，將小縣并大縣后，使縣級人口規模達到250萬左右，即有利于管轄，進一步提高行政效率，又不影響區域經濟的發展。3、整合鄉鎮。整合后的鄉鎮（社區），面積和人口適中，鄉鎮（社區）人口在5萬左右（根據東、中、西部差異而定）。

二、從完善管理體制，減少政府管理層級著手。

在行政區化改革調整后，把原來因為管理的面積、人口橫向過大，導致了管理的縱向即政府層級過多的格局調整過來。在農業和工業綜合的省，調整為“省—縣—鄉”和“省—市—區”兩種三級格局，在直轄市建立市—區—街道三級格局，在農業性較強的省建立省—縣—鄉的三級格局，減少現在的中間層級即市管轄縣的市級。這里的重點在調整縣的這一級，將小縣并大縣，在縣域范圍內建立縣—鄉—村的管理格局，村不是一級政府，縣級政府升格為正廳級。另一方面，把現有市管轄的一些縣分出去重組新縣，原市只管轄人口在250萬左右中心區域，建立省—市—區的管理格局，在市域范圍建立市—區—社區的管理格局，社區不是一級政府，市仍為正廳級。我以貴州省和安順市為例來論述以上問題。貴州面積和人口都很適中，不必拆分，但現在有九個地級市管轄著八十八個縣級行政區劃，市級政府的作用老百姓不太認可，說它是個上傳下達的政府，在民意如此的情況下，應將貴州省的地級市拆分為17個縣（市），形成省—市—區和省—縣—鄉兩種管理格局。1、貴陽市不變，保留省會城市大格局；2、將威寧縣和赫章縣從畢節市化出，組成一個縣；3、將織金縣、黔西縣、金沙縣從畢節市劃出組成一個新縣；4、畢節市管轄原有的大方縣，納雍縣和七星關區；5、將習水縣、赤水市、桐梓縣、仁懷市，從遵義市劃分出來組成一個新的市；6、將道真縣、正安縣、務川縣從遵義市劃出組成一個新縣；7、遵義市只管轄原有的紅花崗區、播州區、綏陽縣、鳳岡縣、湄潭縣、余慶縣；8、將銅仁市的德江縣、沿河縣、思南縣、石阡縣劃出組成一個新的市；9、原銅仁市只保留碧江區、江口縣、萬山特區、玉屏縣、松桃縣；10、將天柱縣、錦屏縣、黎平縣、榕江縣、從江縣、三穗縣、劍河縣從黔東南自治州劃出組成一個新市；11、黔東南自治州改為凱里市，管轄施秉縣、鎮遠縣、岑鞏縣、黃平縣、原凱里市、臺江縣、麻將縣、雷山縣、單寨縣；12、黔東南自治州改為都勻市；13、把三都縣、獨山縣、荔波縣劃出組成一個新縣，把甕安縣、福泉市化歸凱里市，把長順縣劃歸安順市；14、安順市保持不變；15、六盤水市保持不變；16、黔西南州改為興義市；17、把貞豐縣、安龍縣、冊亨縣、望謨縣從黔西南州化出組成一個新縣。

改革后的17個縣（市）行政級別都為平等的正廳級，在省—縣—鄉的格局中，把原來縣變為鄉（正縣級政府），在鄉級成立人大和政協等機構，把行政村并大實行黨委領導下的村民自治，行政村不是一級政府；在省—市—區的格局中，把原來縣變為區，在區成立人大政協等機構，撤銷街道辦事處，組建新型社區實行在黨委領導下的自治，新型社區不是一級政府。各縣市可設一個機場，設一所學院和一專科職業院校，并統籌高中教育。

在縣市層面的行政區劃改革上，以貴州省安順市為例，把西秀區劃分為兩個區，加上劃進來的長順縣，共有8個原來建制規模的縣，把縣全部改為8個區，人口規模不超50萬，區以下的鄉鎮通過在基本不變的基礎上通過拆并建，組建新型的城市社區或農村社區，社區不是一級政府，實行在黨委領導下的自治，社區人口規模在5萬左右，社區下面由若干個居民委員會組成。最后建成“市—區—城市社區”和“市—區—農村社區”兩種格局。

三、從提高認識和強化行政區劃改革意識著手。

行政區劃改革不是簡單的拼湊，必須在中國共產黨的領導下，綜合考慮民族、環境、文化、歷史、風俗等因素。郡縣治，則天下安。從行政區劃改革，向行政體制過渡，減少政府層級，使扁平化后的政府，有助于進一步促使事權的劃分清晰，有助于進一步合理構建與事權相匹配的分級財稅體制，進一步降低行政體系的運行成本，進一步提高行政效率，更好促進縣域經濟的發展，更好促進城鄉一體化。endprint