如何更好推行房地產開發項目代建公共服務設施模式

楊旭輝++李曉濤++韓偉

在政府財力有限、公共服務設施缺口較大背景下出現的房地產開發項目代建公共服務設施模式，近年來在北京已經有了一定數量的積累，代建的類型大致涵蓋了教育、醫療衛生、社會綜合服務管理、交通、市政公用等領域。從代建的效果看，確實對緩解財政資金壓力、提高與住宅建設同步性等方面起到了積極作用，但隨著早期代建設施陸續進入移交和使用階段，也相應暴露出一些問題，要在今后幾年繼續大力推行這一模式，有必要對代建模式的適用范圍、建設移交標準等進一步厘清。

劃定適用范圍

《北京市居住公共服務設施配置指標》（京政發[2015]7號文）明確提出，政府應擔負起“保基本、兜底線”的責任，同時還要采取多種方式積極引導社會資本參與居住公共服務設施的投資、建設和運營管理。依據7號文精神，結合不同類型公共服務設施的自身特點，以及使用代建模式過程中的利與弊，建議對今后的房地產開發代建項目，根據公共服務設施類別劃定代建模式的適用范圍。

從以往的代建案例分析，采用房地產開發項目代建模式的主要是幼兒園和中小學。此類設施由于能為項目增添附加值，比較受開發商青睞，在代建設施中所占比重也最大。但從實際使用情況看，建議義務教育階段和非義務教育階段的設施應該區別看待。

幼兒園建議繼續使用代建模式。隨著二胎政策的放開，以及育兒理念的不斷更新，本市幼兒園供求矛盾突出，居民對于幼兒園的需求也更加的多元化。僅僅依靠教育主管部門組織建設公立幼兒園，一時很難滿足需求。幼兒園通常建筑規模不大，相關設計標準較為明晰，與居住小區建設的關系緊密，使用代建模式有利于實現同步性和多元化。從調研情況看，開發商和政府主管部門都沒有反映突出的問題，表明相關運作比較成熟，各方認可度較高。

中小學建議原則上由政府投資建設。中小學使用房地產開發項目代建模式雖然提高了建設速度，增加了學位數量，但反映出的問題也比較多。最為突出的是開發商的逐利行為對義務教育資源的公共品屬性造成一定的損害，引發社會問題。在部分新開發的區域，代建本是為了盡快解決教育資源不足問題，結果“學區房”的出現反而加劇了學位緊張，事與愿違。隨著城市發展階段從聚集轉為疏解，大規模的住宅開發項目越來越少，代建學校的機會和必要性都隨之減少，義務教育的缺口主要體系為“軟件”的不足、優質資源的不均衡。為每一位適齡兒童提供義務教育是政府本身的職責所在，政府投資建設有利于統籌布局和保證公平性。因此，建議此類設施原則上一律由政府投資建設。特殊情況下需要代建，應在規劃階段明確服務范圍，并禁止進行商業性宣傳。

醫療衛生服務設施建議進一步明確標準。該類設施包括社區衛生服務站、社區衛生服務中心和各級醫院，其中使用房地產開發項目代建模式的主要是服務中心級別的設施。結合前期的調研，代建的主要問題在于前期沒有提出詳細的建筑標準，導致開發商僅僅是建了指定面積的房子，位置、布局等不能滿足使用要求。這一問題通過加強溝通、明確相關標準，可以得到解決。在此基礎上，可以使用代建模式。

使用房地產開發項目代建模式的交通設施主要有公交場站和社會停車場兩大類，需要分別對待。

公交場站建議由交通部門負責投資建設。對于絕大多數房地產開發項目而言，公交場站的建設和項目本體基本上是脫離的。此類設施對周邊道路等設施的要求具有較強專業性，范圍也不僅限于開發商項目所在地塊內，需要對整個區域提前做出詳細規劃。接收方反映，建成移交時在轉彎半徑等方面經常不能滿足線路運轉要求，而且周邊的建筑、道路已經建成，無法重新整改，只能閑置或當作停車場使用，反而是一種浪費。公交場站用地不需要分攤土地開發成本，建筑工程量也比較小，全部由政府投資建設，財政負擔也相對較輕。

社會停車場代建中沒有發現突出問題，而且投資額比較小，對項目整體的影響不大，可以使用代建模式。同時，鑒于社會停車場本身屬于“準公共產品”，有一定的盈利空間，同樣適合以其他方式引入社會資本進行多元化投資和運營，而且各方面探索成果已經較為豐富。因此，代建模式應該僅僅作為多元化中的一元，而不應成為主流。

市政公用設施應區別對待。房地產開發項目代建的市政公用設施主要包括三類。第一類是涉及最多的垃圾處理設施，屬于具有“負外部性”的公共服務設施，對提升項目品質沒有好處，開發商積極性也不高，通常采取能拖則拖、能躲則躲的策略。此類設施建議由相關市政環衛部門統一布局、提前建設。第二類是水電氣熱供給設施用房，專業性較強，通常為項目級配建設施，使用代建模式的社區和街區級設施較少，此類設施也不建議使用代建模式。第三類是郵政設施，相關運作比較成熟，沒有突出問題，可以使用代建模式。

社區綜合管理服務包含內容比較龐雜，涉及社區辦公、文化、體育、養老、派出所等多種用途，也應采取差異化措施。

養老設施由房地產開發項目代建起步較晚，目前都尚未投入使用，問題也尚未暴露。但參考教育類設施的經驗，預計隨著老齡化水平的提高，養老設施的市場價值將逐步顯現，可能會成為繼“學區房”之后被開發商利用的又一大賣點。因此對公益性的養老設施和經營性的養老設施，應該作出清晰的劃分。如果養老設施定位為公辦，建議由民政部門負責投資建設，防止公辦養老院出現與“學區房”類似的問題。與此同時支持社會資本自主投資、經營養老設施，實現多元化。經營性養老設施完全可以單獨出讓地塊、單獨立項，沒有必要與住宅開發項目捆綁。

社區辦公用房和文體設施等，一般在項目級中都要代建，社區級和街區級的設施只是在建筑面積上更大。各級設施都面臨著標準缺失問題，在建立標準的基礎上，在項目級代建的基礎上增加社區級、街區級的代建也并非難事，因此比較適合使用房地產開發項目代建模式。

派出所、消防站等特殊用途的設施一般體量不大，而且專業性較強，不適合由房地產開發項目代建，實踐中使用代建模式的本身也不多，建議不納入代建模式適用范圍。

完善代建模式

對于可以使用代建模式的公共服務設施，針對實踐中的主要問題，我們提出了“政策到位、標準明確、溝通充分、流程規范”四個方面的政策建議。

首先要政策到位。

目前代建模式在辦理相關手續時依據函、請示批復、會議紀要等低層級文件居多，有時甚至無政策可依，有必要在全市層面出臺政策，讓代建模式有法可依。

建議出臺總領性的管理辦法。建議由市住房城鄉建設委牽頭，規劃、國土、發展改革、稅務以及公共服務設施的使用部門共同參與制定。一是劃定適用范圍。建議采取“正面清單”的方式明確可以使用房地產開發項目代建模式的公共服務設施類型，清單之外的不允許與房地產開發項目捆綁。二是明確代建模式在規劃、土地供應、立項、建設、移交各環節的基本流程，特別是針對在一般項目流程基礎上增加的內容給出統一政策。三是統一明確產權歸屬，即代建公共服務設施的產權是放在專業管理部門、放在具體使用單位、放在國資委、成立專門的托管機構、還是由接收部門自己確定。四是明確制約手段，要求先完成公共服務設施移交，后辦理商品房部分預售許可政策，令公共服務設施的移交與商品房部分的銷售構成制約關系，促使開發商按時按質完成建設并移交設施。

建議出臺相關的土地政策。建議由規劃國土部門牽頭出臺政策，明確無償代建的公共服務設施統一采用劃撥方式供應土地；明確土地劃撥手續在什么時候辦理，需要哪些前置條件；明確土地出讓金是直接免收還是先收后返，因施工誤差多出來的建筑面積是否免收出讓金。

建議出臺明確的稅費政策。建議由稅務部門牽頭出臺文件，明確代建公共服務設施的各項稅費政策。特別是明確移交環節產生的稅費怎么交、誰來交，如何計算、如何減免等。

其次要標準明確。

標準問題已經成為代建設施順利移交和使用的最大障礙。以書面形式明確標準，可提高建設效率，減少糾紛和二次拆改，也是對市場經濟中契約精神的尊重。

建議提前明確設施性質。在規劃階段，最遲于土地出讓之前就應明確公共服務設施的性質、服務范圍等，寫入土地招拍掛協議，并公之于眾，同時要求開發商銷售時在醒目位置公開這些信息。特別是幼兒園、體育場館、停車場等可以是公益性也可以是營利性的設施，在姓公還是姓私的問題上不能含糊。

建議按項目明確建筑標準。公共服務設施的需求構成復雜，由市政府出臺一個全市統一而又十分詳細的標準比較困難。建議根據前期與使用部門的溝通情況，以項目為單位，將詳細建設標準寫入土地招拍掛協議，或在土地出讓的同時，由開發商和使用部門簽訂代建（接收）協議。具體標準可以各類設施的行業標準為基礎，結合實際需求進行適當調整。對于尚沒有行業標準的設施，應由專業主管部門牽頭盡快制定。達不到標準的政府有權拒絕接收，達到標準的應及時完成接收并為開發商辦理預售證等手續。

建議制定代建協議模板。建議由市規劃國土委或住房城鄉建設委牽頭擬定代建協議模板，征求其他相關部門意見后公布。并要求具體項目簽訂代建協議時在模板基礎上進一步細化完善。代建協議模板的內容應包括公共服務設施的建筑標準、裝修標準、性質、具體位置、移交時限、移交方式、接收方、違約責任等。

再者是溝通充分。

既保證溝通充分到位，又要符合行政審批制度改革方向，不能隨意增加審批環節，重點還是要在政府部門之間建立溝通機制。

建議建立市級層面的統籌協調機制。由市規劃國土委牽頭組織，市住房城鄉建設委、市發展改革委、市財政局及市級教育、衛生、民政等專業主管部門共同參與，定期召開聯席會議。根據各領域的需求，對一段時間內重點代建什么、代建多少、主要建在哪、設施性質等問題給出方向性意見。

建議建立市、區兩級溝通協調機制。市級層面與區級層面考慮問題的角度各有側重，建議以市、區兩級規劃國土系統的聯絡為縱向骨干，建立溝通協調機制。通過區規劃國土部門無法在本區層面協調的事項集中匯總上報，由市級規劃國土部門聯系其他市級部門協調解決。之所以選擇規劃國土系統，一是便于在前期階段及時解決問題，二是規劃國土系統在代建各環節與各方均有密切聯系，便于匯總情況；三是因為該系統是直管，縱向聯系較為密切、便利；四是借鑒豐臺等區的經驗教訓。

建議明確要求各區將部門間溝通前置到土地出讓前。對可能需要代建公共服務設施的地塊，建議統一要求各區在出讓方案確定之前充分聽取使用部門意見。土地出讓完成后，使用部門與開發商簽訂代建協議，此后各個審批環節均不再要求開發商出具使用部門意見材料，各部門也不得再提出額外要求。

最后要流程規范。

建議統一立項要求。對于立項的必要前置條件，特別是關于是否必須出具使用部門意見，是否要完成土地劃撥手續等目前做法不一的問題，應給出全市統一的政策。建議統一在簽訂招拍掛協議的同時，簽訂規范的代建協議，并隨后完成公共服務設施地塊的土地劃撥手續，此外無需再提供使用部門的書面意見，以減輕企業審批負擔。對于保障房等非招拍掛方式供地的項目，也應在辦理立項前簽訂代建協議。

建議統一聯合驗收。建議由住房城鄉建設委牽頭組織，在一般房地產開發項目現行竣工驗收方式的基礎上，應邀請公共服務設施對應的主管部門參與驗收。已明確了具體使用單位的，應邀請使用單位一同參與驗收。如代建設施沒有達到代建協議中的要求，主管部門或使用單位可依據代建協議及相關文件規定反對通過驗收，但不得以未約定事項為由反對通過驗收。

建議統一接收部門。建議各區統一在住房城鄉建設委下設立配套辦（代建辦），負責代建公共服務設施的接收工作，對于缺乏接收經驗的使用部門，可由配套辦（代建辦）協助辦理產權證。

（作者單位：北京市發展和改革委）