古人是如何解決“城管”難題的

雷冊淵

城管，維護城市良好環境不可或缺的重要角色，卻屢屢成為引發矛盾、頻發沖突的“火藥桶”。近日，《城市管理執法辦法》正式出臺，終于結束了城市管理執法長久以來的法律制度缺失。其中“落實重大執法決定法制審核”“執法須全過程記錄和執法公示”等條款更是引人關注。

其實，早在幾千年前，“城管”難題就已經存在，歷朝歷代也都制定了相應的辦法，有的甚至還寫入了法律。

古代“城管”身兼數職，“綜合執法”職權大

說到城管，首先得說一下“城市”。從現代考古發現來看，中國至少在夏商周時期就有城市了。但和現代功能較為接近的城市，到春秋戰國時期才出現，如齊國的首都臨淄，當時就有7萬戶人家。

漢長安城（今西安）比同時代歐洲最大的發達城市羅馬面積大三倍以上，有8萬多戶。到了唐代，10萬以上人口的城市已有十多個，空前繁榮，其中又以長安、洛陽兩京最為繁華。長安設有東西二市，會昌三年（843年）六月二十七日東市失火，一下子燒掉了4000多家門市，而這僅是市場的一部分，足見長安之大之盛。

城市大了，人口多了，治安、衛生、交通等一系列問題也就多了。在這種情況下，古代“城管”應運而生。《莊子》一書中提到，戰國時代有“監市”，這個監市便可以看作是中國古代“城管”的雛形。

不過，古代“城管”與現代城管的概念和職能并不完全一致，古代“城管”的職權范圍相對較廣。從史料上看，古代“城管”除負責環衛、拆除違章建筑、禁止占道經營外，還得“防火緝盜”，就像現代的消防隊員、聯防隊員一樣，還有管理市場物價、維持公平交易的職責。可以說，古代“城管”兼有現代公安、消防、工商、物價、稅務等部門職能，是真正的“綜合執法”，權力也比現代城管大。

那么，古代“城管”都是些什么人呢？

古代的城管隊員叫法不少，或稱“胥”，或稱“卒”，還有稱“市吏”“監市”等。但事實上，古代并沒有像現代城管局這樣的專職機構，自然也無城管隊員一說。古代“城管”的身份比較復雜，既有軍人城管，也有警察城管，當然更多的是行政人員來當城管。如漢唐時相當于現代首都市長的“京兆尹”，其重要工作之一就是城管執法。

在明代的北京，由相當于今天北京衛戍區或武警部隊的“五城兵馬司”來承擔城管的大部分職能。清代的北京，還專設了“督理街道衙門”，其部分職能也與現代城管局比較接近。到了晚清，西方的城管制度被引入中國，由警察承擔起了現代城管的工作。如中國歷史上首個警察機構天津警察廳，除了負責當地社會治安外，管理市容市貌、交通、市場秩序等，都是其分內工作。

自古城管兩大“難”：違章搭建和占道經營

在古代，現代城市管理中的兩大難題——違章搭建和占道經營，同樣十分突出，且歷代不絕。其中，最典型的當屬宋代。

北宋商業十分繁榮，京城汴梁（今河南開封）更是商販云集，商鋪林立。隨之而來出現了嚴重的違章搭建和占道經營現象，當時叫作“侵街”。汴梁城里侵街現象十分嚴重，以至偌大一個京城找不到一條稍寬的巷子，街面上無法通行車馬（“坊無廣巷，市不通騎”）。

《續資治通鑒長編》記載說，開寶九年（976年），宋太祖趙匡胤在會節園宴請大臣之后，經通利坊返回宮殿。出人意料的是，途經通利坊時，擁擠的街道竟然使堂堂皇家儀仗無法展開。趙匡胤勃然大怒，第二天便下令要狠狠整治侵街現象。

對此，宋代還制定了專門處罰侵街行為的法規。《宋刑統·侵巷街阡陌》規定，凡是侵占街道、巷道、鄉道來搭建經營的，都要罰以70大板。除此之外，宋代還在京城組建了類似于現代城管的專職執法隊伍——“街道司”。成建制的街道司由500人組成，統一穿“青衫子”制服，負責維持市場秩序和街道衛生，還要疏導交通、治理侵街等。

《東京夢華錄》記載說，遇到公主大婚或者王公貴族出行的時候，街道司還要派出人員在途經的街道上突擊搞衛生，充當儀仗隊前導人員指揮車馬人等。一句話，宋代的街道司承擔了現代城管的部分工作，但他們的職責權力要比現代城管大得多。

然而，從史料記載來看，至少在北宋，京城侵街現象嚴重且屢禁不止，街道司和侵街現象之間的執法與反執法纏斗，幾乎與北宋一朝相始終。《清明上河圖》描繪了北宋末年汴河兩岸的街市繁華情景。畫上一個門洞前，有一群很像街道司的人在歪著身子睡大覺。面對侵街占道現象，他們是不想作為還是難以作為？我們不得而知。

說到這里，人們不禁要問：北宋京城為什么會出現上述現象呢？答案似乎很簡單：商業的繁榮與城市的發展，要求城市適應形勢需要，適時擴建擴容。當兩者不能同步時，侵街現象也就在所難免。在這樣的情境下，城管工作自然就不容易做了。

“暴力執法”不宜提倡，“城管立法”值得借鑒

城市管理光憑嘴說是不行的，中國古人為此想出了不少管理手段。其中，最值得現代城管借鑒的是“城管立法”。

唐代在城管立法方面是頗為成熟的，為后世效仿。《唐律》規定：“距府十丈無市，商于舍外半丈，監市職治之。”就是說擺攤設點至少要遠離政府辦公地30米，也不能離民房太近，要在1.5米以外，由監市負責督管。同時，對占道經營有嚴厲的懲罰：“諸侵巷街阡陌者，杖七十；若種植墾食者，笞五十。各令復故。”挨打后，還要把街道恢復原狀。

《宋刑統》也有類似的規定，“侵巷街阡陌”條規定：“諸侵街巷阡陌者，杖七十。”對亂倒垃圾、影響環境衛生也有規定：“其有穿穴垣墻以出穢污之物于街巷，杖六十。直出水者無罪。主司不禁與同罪。”把尿屎垃圾弄到街上，影響了公共衛生，不只當事人倒霉，連“城管隊長”都跟著挨杖打。

宋仁宗在搞城管方面頗有創意，他在要求開封府官員強拆違章的同時，特別指示相當于現代法院的左、右軍巡院，配合“開封城管”行動，“懲治侵街者”。

明太祖朱元璋治國以狠著稱，明朝的城管也不含糊。據《明會典》，在京城，“凡侵占道路，而起蓋房屋，及為園圃者，杖六十，各令復舊”；對往街上丟垃圾、放污水的，“其穿墻而出污穢之物于街巷者，笞四十。出水者勿論。”

另外，明代對破壞公共設施、不按規定行車，以及在禁區內擺攤設點、取土作坯、隨地大小便等行為，也一律“問罪”，涉事者要被強行戴上刑具，在街頭示眾一個月，即所謂“枷號一個月發落”。這樣的城管手段不可謂不嚴。

雖然古時這些城市管理的方法在今天顯然不適用，嚴厲的處罰手段更有“暴力執法”的嫌疑，但將城市管理作為國家法律制度明確下來，還是值得肯定的。