科學民主立法的重大嘗試

喬新生

國務院法制辦公室2017年4月25日公布《規章制定程序條例（修訂草案征求意見稿）》公開征求社會各界意見。根據征求意見稿，規章起草可以邀請有關專家、教學科研單位、社會組織參加，也可以委托有關專家、教學科研單位、社會組織等起草。這樣做是為了進一步拓寬公眾參與立法途徑。

這部關于部門規章制定工作的程序性法律規范，對于貫徹落實科學民主立法具有非常重要的現實意義。

眾所周知，中國實行的是多層次法律制度體系，在憲法統領下全國人大及其常委會制定法律，國務院制定行政法規，國務院各部門制定部門規章，地方人大及其常委會制定地方性法規，地方政府制定地方性規章。這種多層次法律制度體系，有利于解決我國經濟社會文化發展中存在的問題，有利于促進生產力的發展。但是，正如人們所看到的那樣，國務院一些部委在制定部門規章過程中，從行業利益出發，制定的部門規章帶有非常明顯的本位主義和部門主義。少數部門規章只考慮本部門管轄的范圍，而沒有考慮到其他部門管轄內容，沒有考慮到整個社會統籌協調發展的需要，以至于法律頒布之日，也就是社會矛盾產生之時。

勞動合同法就是一個典型的事例。這部法律由人力資源和社會保障部門負責牽頭起草，國務院法制辦公室負責協調，制定過程中充分考慮到勞動者合法權益保護問題，但是，由于協調部門沒有意識到勞動合同牽一發而動全身，沒有關注我國勞動關系動態變化情況，以至于在法律文件中增加了許多不應有的東西，導致我國勞動合同法頒布之后，許多企業出現了“全員下崗”重新聘任的現象。

勞動合同法立法初衷良好，但是，在征求意見過程中沒有充分聽取專家學者的意見，把勞動合同與勞務合同混淆在一起，強調保護勞動者合法權益，通過限制簽訂勞動合同的次數，確保勞動者的利益不受損害。正如人們所看到的那樣，由于勞動合同法沒有考慮到我國社會成員的流動性，沒有考慮到勞動者不同的利益訴求，沒有考慮到企業所面臨的巨大社會保障壓力，因此，勞動合同法頒布實施之后，導致一些企業勞動成本大幅度增加，少數企業不得不通過減少勞動崗位方式，解決企業所面臨的虧損問題。

此次國務院提出制定部門規章可以邀請有關專家、教學科研單位、社會組織參加，也可以委托有關專家、教學科研單位、社會組織等起草，實際上就是要克服我國部門規章起草中的部門主義、本位主義，就是要確保我國部門規章真正能體現各方面意見，部門規章確保我國全面深化改革的各項措施得以貫徹落實。

但是，委托專家、教學科研單位、社會組織起草部門規章，可能會面臨許多新的問題。從我國現有法律體系來看，一些法律在起草階段委托專家和教學科研單位，結果導致專家和教學科研單位起草的征求意見稿學術色彩過于濃厚，法律語言過于專業，法律意見稿具有非常鮮明的個人化色彩，根本不適應我國社會發展的需要。

部分專家學者把起草國家法律和國務院各部委規章當作無上榮耀，他們在起草過程中只考慮個人的意見，忽視其他人的意見。對于立法協調部門搜集到的反對意見，一些專家學者持非常明顯的排斥態度，他們認為法律是“專業”，立法是一個非常專業的活動，如果法律專家起草的法律文本普通民眾看不懂就對了。這種刻意追求法律條文艱澀難懂的做法，一方面反映出一些學者食“專”不化，另一方面也反映出當前中國學術界存在非常嚴重的學風問題。

專家學者參與國家立法，是專家學者為社會服務的具體表現。專家學者不能把經過立法程序通過的法律看作是“自己的法律”，當然也不能在法律文本起草過程中過于強調個人意見。說到底，法律是政治的產物，而不是學術理論產物。法律必須體現多數人的意見，必須滿足社會發展的需求。如果在起草部門規章過程中，過于強調個人學術觀點的表達，而無視社會各界提出的批評意見，那么，必然會導致學者起草的法律文本脫離實際，在實施的過程中產生新的矛盾。

筆者建議，國務院法制辦公室組織協調部門規章起草過程中或者在協調制定部門規章的過程中，必須考慮以下幾個方面的問題。首先，必須充分考慮到立法專業性與群眾性之間的關系。立法是一個實踐過程，立法者只能對社會關系進行“描述”，而不能創造社會關系。專家學者參與起草部門規章，有利于吸收新的理論，但是，如果在部門規章起草過程中，沒有考慮到中國改革開放的實際情況，起草的法律文本缺乏前瞻性，那么，在實施過程中必然會出現問題。譬如，上個世紀末期制定的刑法為了適應市場經濟發展需要，專門增加“破壞社會主義市場經濟秩序犯罪”內容，將一些部門規章和行政法規中關于破壞社會主義市場經濟秩序處罰規定直接上升到刑事法律規范高度。現在看來，如果不尊重市場規律，或者遷就特定時期國家頒布的市場管理方針政策，那么，制定的法律必然會出現畸輕畸重的現象。在我國謀財害命最高判處死刑，可是，銷售有毒有害商品致人死亡通常不會判處死刑。

再比如，刑法規定虛報注冊資本罪和抽逃出資罪，目的是為了確保市場交易安全穩定。由于公司法已經修改，因此，刑法中專家學者起草的抽逃出資罪和虛報注冊資本罪不得不在一定范圍內停止實施。所有這些都充分說明，專家學者立法時閉門造車，不了解中國改革開放火熱的生活，不了解各國市場經濟發展的總體趨勢，那么，制定的法律很可能會成為我國社會主義市場經濟的絆腳石。

其次，必須重視專業與通俗的關系，重視我國現行法律體系駁雜散漫的問題，盡可能地降低法律實施的成本。當前我國絕大多數法律文件將“法律責任”單獨列出，目的是為了凸顯出法律責任的重要性。但是現在看來，法律規范具有“假定、處理、制裁”三個要素，如果人為地將不同的要素分拆開來，分散在不同的法律條文中，非但不利于法律的實施，反而有可能會出現顧此失彼的情形。

我國絕大多數法律文件中所羅列的法律條文都沒有標明“立法宗旨”，結果導致在法律實施過程中出現許多不應有的爭議。之所以出現這種現象，是因為一些專家學者在立法過程中過于強調立法的簡略和精煉，沒有考慮到法律文件的通俗性問題。比如，關于刑法罪名的問題，本來應該在刑法中明確規定，可是，由于這部法律文件沒有對我國法定罪名作出明確規定，這就使得最高人民法院、最高人民檢察院不得不通過專門的司法解釋，羅列刑法及其修正案所規定的罪名。這是立法不嚴謹的具體表現。專家學者參與立法過程的，應當從普通公民的角度考慮問題，不能為了追求簡潔而導致法律規范出現明顯歧義，當然更不能為了體現所謂的專業性，而使用一些非常容易引起爭議的概念。

專家學者參與立法是進步，但是，如果專家學者缺乏人文關懷，把參與起草部門規章作為炫耀的資本，或者試圖把自己的個人觀點變成國家的法律規范，那么，專家學者立法就會滋生許多不應有的問題。筆者理解，國務院各部委開門立法，將部門規章征求意見稿公布之后，仍然聘請或者委托專家、教學科研單位、社會組織起草或者修改法律文本，可能是為了充分調動專家學者的積極性。但是，在立法過程中千萬不能搞精英主義，一定要廣泛征求社會各界的意見，因為只有這樣，國務院各部委制定的部門規章才能真正體現各方面的意見，科學指導我國全面改革開放實踐。

（作者系中南財經政法大學教授）