八條熱線背后的學者行動

馬 軍

一方面,中央部委和31個省市自治區“主動公開”的成績越來越好,另一方面,面對公民申請信息公開的窗口卻越關越緊

也許是因為一種分裂的感覺,25歲的閻天發現自己很難簡單定義何為“更好”或“更差”。兩年來,他所在的研究團隊主攻政府信息公開,這項工作經常把他帶入兩種截然相反的情緒中。

一方面,在他參與的一個測評項目中,中央部委和31個省市自治區“主動公開”的成績越來越好,這讓他感到樂觀;另一方面,面對公民申請信息公開的窗口卻越關越緊。甚至于,當他想找一些成功申請的典型案例時,竟然找不到,這又讓他備感無奈。

“學生”的進步

閻天是北京大學公眾參與研究與支持中心(以下簡稱“中心”)的高級研究員兼項目官,再加上中心主任王錫鋅教授和另一位同事彭,三個人組成了一個小小的核心團隊,每年定期開展一項名為“政府信息公開年度指數”的測評項目。

這個測評指數有如一個班級里所有學生的成績單,而“學生”是中央各部委和各省市政府。為了制作這張成績單,閻天及其團隊要根據“學生”們自己發布的信息公開年報、網站信息建設、規章制度,一一打分,然后列榜公布。

在這張成績單上,這些政府部門今年的表現比上一年度大有進步。

比如按規定,每年3月31日是年報公布的截止日。但去年4月1日,有一半以上的部門沒有交年報,被閻天他們一一記錄在案。幾天后,這些部門才開始陸續補交“作業”,而且還玩了一手在網站后臺修改發布時間的“找補”把戲。

閻天他們沒料到這一招,也沒想到要保存“證據”,只好算這些“作弊”的“學生”答題有效,都給了分。吃一塹長一智,今年閻天他們想好了應對之策。在3月31日凌晨,閻天和同事盯守在電腦前,就為了抓“現行”。

他們發現情況大有改觀,絕大部分省份都踩著點兒發布了信息公開年報,個別表現好的甚至還提前了十幾天。不及格的只有江西一省,又跟去年一樣“舞弊”,被閻天拷貝了網頁,留作“證據”。

除此之外,政府信息公開在網站信息建設、人員配備等方面都漸趨完備,相關部門也對此高調宣傳。特別是去年“中心”的測評報告出來后,許多省份的信息公開部門紛紛打來電話,對此事反應積極。這些都讓閻天對這個項目有了更多的信心,覺得這種測評很有意義。

北京市政府信息公開辦公室在寫2009年年報時,還專程來北大拜訪了“中心”,討論“中心”提的一些概念是否可以用到年報中,這也看出政府部門對信息公開之重視。

公民申請受阻

但另一方面的情況讓閻天及同事們不那么樂觀。

政府部門的信息公開分作兩大類,一類是諸如年報、網站信息等“主動公開”部分,還有一類是回應普通人申請的“依申請公開”。在閻天看來,跟前者的主動和高調相比,后者一路趔趄。

“不管是誰,申請信息公開的要求遞上去,常常不會有結果。”閻天和彭都對此嘆息連連。在這一塊,他們另有一個渠道,直接面對社會上那些最基層的申請者,獲得大量一手材料。

這個“渠道”就是他倆辦公桌上的那部電話,電話旁邊立著一塊不大的牌子,上寫“政府信息公開咨詢熱線”。

熱線早在2008年5月就正式開通,兩年來已接到2000多例求助電話。求助者身份不同,遍布全國各地,經濟發達地區尤多。他們咨詢的內容多與自己的切身利益相關,包括拆遷、房改、工作調動、社會保障、各種收費等。

作為熱線,這部電話著實保持著熱度。在開通之初有媒體報道的情況下,每天有十多個咨詢電話打進來,閻天他們接不過來,招了北大、清華和政法大學的法律系研究生充當志愿者,稍作培訓即“上崗”服務,為全國各地的民眾提供咨詢。

后來逐漸穩定到每天至少一兩個電話,與拆遷有關的內容占了絕大多數。特別是2010年年初以來,隨著全國范圍內拆遷事件激增,求助者數量一路攀升。不光來電,信件或者登門造訪數量亦有不少。這其中就有去年12月因拆遷自焚而被廣泛關注的北京四季青村民席新柱。

很多人都是信息公開申請不下來,求助于北大這條熱線。閻天說,對這些求助者,他們除了給些程序方面的建議之外,也并無良方。“就算我們幫他把上訴狀寫得很周詳,又有什么用呢?”

“申請信息公開被拒絕,在程序上還可以積極上訴,但在現實中目前沒什么出路。”閻天說,“比如在北京,各級法院現在對涉及信息公開的訴訟相當保守,基本上不做實際審查就直接駁回了。”

王錫鋅教授對《中國新聞周刊》記者透露,他跟一些法官有過交流,法院現在也處于困境。曾有一位北京律師申請審計署將審計信息全部公開,得到的答復是如果公開了可能影響社會穩定,法官對此自然無法審理。

此外還有國家機密,對法官來說同樣也是一個技術上的巨大挑戰。“即便我來當法官也很難,就算我把案子接過來,這些技術上的問題怎么解決?”王錫鋅說。

這一尷尬局面,無疑會逐漸瓦解普通人對《政府信息公開條例》的信心。“中心”前些時候要制作一個宣傳手冊。閻天他們想找一個申請政府信息公開被拒、然后打官司勝訴的案例。“來推廣一下,這樣也能給普通老百姓信心。” 但最后他們竟不能如愿。

上海每年幾百起行政復議和行政訴訟,絕大部分都是關于政府信息公開的,真正靠勝訴而改變決定的案例同樣鮮見。

不僅如此,有關部門對“依申請公開“的限制似乎變得更為嚴格了。

今年1月,國務院辦公廳就“依申請公開”專門下發了一個通知,其中大大限制了“以學術科研為名”的申請。譬如規定“一事一申請”,也就是說,要申請大量信息,必須先化整為零,拆解成多個申請,分次進行。在閻天看來,這個通知針對的就是如吳君亮、任星輝等人發起的公益性申請。

閻天的同事彭是從牛津大學留學回來的博士,他尤其擔心“文牘主義”在政府信息公開方面的泛濫——也就是文案、宣傳都做得漂亮,卻是不務實際的表面工作。他舉例說,在不少省市的政府信息公開官方網站上,“主動公開”看上去很好很規范,但真正想找東西時卻找不到。

從北大法律系畢業、一直學行政法的閻天從來沒有懷疑過《條例》的重要性。他把《條例》看作是“法制30年以來最好的機會之一”。只是他沒有料到,政府信息公開前行了兩年之后,會卡在一個瓶頸里。

熱線背后的公民需求

北大這條咨詢熱線的創辦,最初來自于中心主任王錫鋅教授的創意,且讓他寄予厚望。

“公眾對信息的需求,有時候就像對空氣的需求一樣渴望。”王錫鋅在2008年5月《條例》實施前就預測,社會上對政府信息公開的需求將會有很大增長。

這些年來,王錫鋅和他的這個中心一直致力于推進“富有意義的”公民參與。他期待通過開辦這條熱線,為最基層的民眾提供法律支持,以此來有效推進中國的政府信息公開。

2000多例來電對于全國民眾來說,只是一個小數字。“大量的公眾申請都藏在水下面,我們看不到,你們媒體也沒有報道過。”王錫鋅建議記者去看看各省市頒布的信息公開年報,其中透露的數字非常可觀。

2008年5月曾被眾多媒體報道的“全國信息公開第一案”——湖南黃由儉案,當時黃由儉就是通過這條熱線來進行咨詢的。王錫鋅與黃由儉多次通過電話,在案件的整個過程中都提供了法律咨詢。

正如王錫鋅所料,在《條例》實施之后,雖然政府方面對信息的供應也有增長,但遠遠不能匹配公眾的需求。

在2000多例來電之外,從全國各地寄到中心的信件其實更多,裝滿了整整四個紙箱,堆放在會議室一角。“中心”的工作人員會對每一封來函進行回復,但信件經常被退回。據彭回憶,有一次他統一寄出60多封信,十幾封被退回。“很多地方都在突擊拆遷,可能在我們提供咨詢的信件送達之前,那個房子就已經拆掉了。”

“他們能用得上的硬性法律規定,基本就只有這個《條例》。”彭無奈地說。

八高校的推動力

這條熱線在運行兩年后,開始有力量復制自己。2010年3月中旬,在“中心”的召集下,來自全國8所高校的學者召開了一次圓桌會議,組成了“中國政府信息公開觀察聯盟”(高校名單參見列表)。

這次圓桌會議涉及到一個重要主題:中國的政府信息公開,自上而下的政府推動固然重要,但是可持續的大規模推動力,在現在和未來,都將主要為自下而上的社會推動力。

為了發揮《條例》作用,從基層推動中國的陽光政府建設,8個團隊做出了一個決議:擴充北大現有的這條咨詢熱線,在位于全國不同區域的這8所高校中,由每個團隊分別提供一條熱線,為全國各地民眾提供政府信息公開的咨詢服務。截至記者發稿,這8條熱線都已正式開通。

在5月1日前后,這8所高校還聯手開展了一項規模頗為龐大的工作:由這8個團隊中的工作人員,以公民身份,以“研究”為目的,同時向中央各部委和全國31個省市自治區政府申請信息公開。

這些申請的內容完全相同,共由5個問題組成。比如其中一條是申請公開各省的保障性住房支出,就是經適房、廉租房這些保障性住房,每個省各支出了多少。

“遭到”申請的各政府部門如何回應,都被研究團隊一一記錄在案。所有申請情況,將作為第一手數據,用于今年6月即將發布的《政府信息公開年度指數》報告。

在去年的《政府信息公開年度指數》排行中,浙江省列倒數第一名。浙江省辦公廳的工作人員多次給王錫鋅打來電話,詢問為什么他們倒數第一,這個排行又用了什么樣的指標體系。

王錫鋅請對方看了北大公眾參與研究與支持中心制作的“政府信息公開指數評價指標體系”,并介紹說這個體系在北大的網站上公開,對所有政府部門一視同仁。

如今,由王錫鋅另行組建的中國政府信息公開指數評測中心已經建立起來。這個中心包括北大、清華、中國政法大學、上海財經大學、吉林大學、西南政法大學、西北政法大學、湘潭大學等8個團隊,分別覆蓋全國不同區域,同樣也是以北京大學為主導來進行統籌。

這個評測團隊中的相關研究者,通常都是這個領域中頂尖的教授和一些博士生,核心人員達30人之多。王錫鋅說,他期望由八高校打造的這個《政府信息公開年度指數》報告,能對政府部門形成一種持續的推動力。

八高校中的上海財大從去年開始發布另一個榜單——“中國省級財政透明度排行榜”,今年第二次發布,已形成一定的影響力。據說,有的省份給國務院寫報告,第一句話就是,我們在上海財大的評比中排第幾名,這是對我們工作的最大鼓勵云云。

上海財大團隊的帶頭人蔣洪教授認為,在他們的測評中,今年各省市的得分情況,跟去年相比僅僅提高了零點幾個百分點,可見政府信息公開還處在一個比較徘徊的狀態。

“我把這個現象看作是期待與現實的矛盾。”蔣洪對《中國新聞周刊》記者說,現在各部門在宣傳信息公開時呼聲很高,但在行動方面還存在很大的滯后。

這一觀點,與閻天和彭不謀而合。在王錫鋅的率領下,北大這個團隊期望能發起一場“社會動員”——即由公眾、學者、媒體共同行動,構成一種有序的社會參與。★