宅基地制度改革有望率先擴圍

高偉++林遠++崔晶

2017年，農村“三塊地”改革普遍進入收官前的決戰階段。近日，筆者在江西余江、安徽金寨等宅基地改革試點縣采訪了解到，這些地方通過有償退出和補貼獎勵等政策，已經探索出宅基地退出過程的可行路徑。在保障農民利益的同時，進一步盤活了當地的土地資源。業內人士認為，綜合“三塊地”改革試點來看，宅基地制度改革最有可能率先在全國范圍內進一步推廣。

保障：“宅改”試點確保農民利益最大化

近日，筆者走進安徽省金寨縣白塔畈鎮劉沖村，在一個宅基地騰退復墾項目區里，農戶王大國一家人正在地里播種玉米。這里原本是王大國和另外兩戶人家的宅基地，原有房屋建筑面積294.95平方米，3戶人家均為“一戶一宅”。

在此次農村宅基地制度改革中，3家農戶自愿有償退出原有宅基地，到新的規劃區居住，將原有房屋拆除后復墾為8.36畝（一畝約等于667平方米）的耕地。按照當地的制度設計，原有宅基地戶主享有復墾耕地的優先承包權，因此王大國一家可以承包到3畝左右的耕地種植玉米等農作物。

新的居住規劃區在劉沖村北部，距離王大國家宅基地復墾處大約1公里。在新的規劃區，筆者見到一排排新建的獨門獨院的兩層小樓，規劃區內還有公園和綠地。據介紹，該居住區規劃用地面積161.3畝，總建筑面積27220平方米，一期啟動的建設面積43畝，安置農戶60戶，其中包括17戶貧困戶。

“農民的建房工程由農民的建房理事會組織招標，2016年5月底開工建設，當年11月第一批60戶農戶入住。”白塔畈鎮劉沖村村主任劉尚樓告訴筆者，“這60戶農戶原有宅基地有償退出進行集中整治，復墾宅基地面積100畝。扣除規劃區建設用地43畝后，節約土地57畝。有償退出補償60戶農戶費用合計625萬元，平均每戶10.4萬元。”

王大國說，“宅改”前自己一家5口人居住在125平方米的老宅中，“宅改”后按照老宅的建筑面積得到9萬元左右的補償款，規劃區的新房子建設成本約為15萬元。“實際上，搬進新家只花了四五萬元，還另外多了3畝耕地。”他說。

據了解，在金寨縣的“宅改”過程中，大部分鄉鎮采取統規統建方式，幫助農戶新建住房。每個農戶只需先交3萬元左右預付款，等搬入新居、騰退原宅基地后再結算補償款和建房款，有效減輕了農民負擔。全縣224個村成立村民事務理事會，在宅基地管理、矛盾糾紛調處以及村莊財務管理等方面發揮協調和監督作用。

和安徽金寨縣類似，江西余江縣也是全國15個農村宅基地制度改革試點縣之一，2015年8月試點工作啟動。當地通過各個自然村村民理事會來主導宅基地的改革工作，按照“一戶一宅、多占有償”等“有償+無償”相結合的方式，施行一戶一宅有償退出，一戶多宅無償退出多余宅基地部分。

共贏：政策組合拳令多方受益

金寨縣副縣長朱寬江告訴筆者，在“宅改”的制度設計過程中，金寨縣將扶貧脫困、農地入市、土地流轉甚至當地房地產市場的“去庫存”，進行有機結合，形成一套政策組合拳。

據介紹，當地出臺“補償+獎勵”宅基地退出政策，采取無償和有償相結合的方式引導宅基地自愿有序退出。無償退出方面，對一戶多宅的多宅部分等三種情形實行無償退出，鄉鎮可以給予適當補助。有償退出方面，對有合法權屬來源及一戶一宅等五種情形，除按照分類標準給予宅基地退出和地上房屋拆除補償外，還可享受到不同的優惠獎勵政策。

朱寬江說，由于是國家級貧困縣，金寨縣土地增減掛鉤的節余指標可以在省域范圍內有償調劑使用，宅基地制度改革和異地扶貧、水庫移民搬遷等相融合。截至目前，全縣自愿申請有償退出宅基地14476戶，已實施搬遷9426戶、35192人，其中在冊貧困戶5267戶、19036人。全縣已騰退復墾宅基地2.3萬畝，扣除規劃村莊建設自用地5000畝，新增耕地1.8萬畝。

值得一提的是，金寨縣通過宅基地改革將原有宅基地一部分復墾為耕地，耕地保有量增加后，通過土地指標“增減掛鉤”可以調劑增加一部分建設用地的使用指標。再通過建設用地的出讓收入返還補償給退出宅基地的農民，既緩解了當地財政壓力，也能保障農民的利益。

此外，通過探索“宅改+項目”改革試點新思路，以及政策疊加，在更大范圍優化配置土地資源，顯化土地級差收益，將改革試點政策與國家扶貧政策有效銜接，探索宅基地復墾騰退的建設用地指標在省城范圍有償調劑使用。

金寨縣國土資源局局長陳永開告訴筆者：“目前已經在省域范圍內有償調劑了4個批次1萬多畝，主要交易指標的承接地有馬鞍山、滁州市、合肥市等。交易金額49.5億元，通過宅基地退出補償返還給農民的部分將近14億元。”

陳永開介紹說，如果農民愿意進城買房，可以享受800元/平方米的優惠政策，當地縣城的房價大約在4000元/平方米。這也是基于當前三四線城市房地產“去庫存”的角度考慮。

在江西余江縣，江西省國土資源廳副廳長許建平介紹說，“宅改”啟動前，余江縣農村中存在一些建新不拆舊、占用耕地的現象，再加上規劃不到位、監管缺失，形成大量的“空心村”。他舉例說，“宅改”前余江每年農民建房違法占地達2300畝（其中耕地100多畝），“宅改”后違法占地的數字全部清零，而且儲備了10～15年的農房建設用地。

“目前，余江‘宅改工作已經進入最后沖刺階段，今年年底前，全縣1040個自然村將全面完成。已經流轉出的宅基地56宗20.54畝，退出宅基地復墾574畝。”許建平說。

推廣：宅基地制度改革有望率先擴圍

許建平告訴筆者，江西省國土廳已經出臺了《關于進一步加強農村宅基地管理的指導意見》，不僅如此，根據江西省國土廳的計劃，今年下半年將全面推進全省的農村宅基地管理工作，有意將余江縣的“宅改”模式在全省推廣。

筆者了解到，從2016年開始，全國33個縣進行征地制度改革、農村經營性建設用地入市改革和宅基地制度改革等“三塊地”的改革試點，其中擔負宅基地制度改革試點的15個縣目前全部進入收官階段，試點成果已經呈報上級部門進行驗收和評估。

“綜合‘三塊地改革的試點工作來看，目前收效最為顯著的就是宅基地制度改革，接下來最有可能大范圍推廣的也是宅基地制度改革。”一位同時擔負“三塊地”改革的試點縣國土部門相關負責人告訴筆者，“征地制度改革試點只有三個，經驗和模式還不好總結。農地入市也尚未探索出清晰的模式，只有宅基地不僅在全國范圍內體量大、影響廣泛，目前也已經有多個成熟的模式可以參照。”

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田表示，從農村發展的角度來講，宅基地過去沒有市場屬性，是“沉睡的資產”，農民擁有宅基地，人卻在城市打工，農民擁有巨大的資產卻帶不來任何的財產收益。不論是政府還是基層百姓，都希望能夠打破這塊“堅冰”，這也是目前農村最需要盤活的一份資產。

“不過這一步改革探索還是要小心，首先宅基地集體所有權是不能變的，但是使用權可以進行租賃，甚至占有權也可以有償退出。”鄭風田說，不論是城市房地產還是農村宅基地流轉都要保證房屋的居住屬性，防止炒作。