弈活土地“大棋局”
——解讀2017年全國土地利用計劃

焦思穎

弈活土地“大棋局”
——解讀2017年全國土地利用計劃

焦思穎

今年全國土地利用計劃已下達，考慮到耕地保護等因素，與去年相比，新增建設用地指標總量略有下降。計劃編制過程中，突出體現土地利用的供給側結構性改革。今年的土地利用計劃優先安排重點基礎設施建設用地，保障脫貧攻堅、農村一二三產業融合發展和農民建房用地。

近日，國土資源部下達《2017年全國土地利用計劃》。今年的土地利用計劃有哪些新特點？在經濟發展新常態下，圍繞供給側結構性改革這條主線，全國土地利用計劃“一盤棋”如何布局落子？近日，國土資源部規劃司負責人就2017年全國土地利用計劃進行了解讀。

指標：注重存量、嚴控增量、放活流量

今年安排全國新增建設用地總量指標為600萬畝，較去年的700萬畝減少了100萬畝，為什么會有這樣的變化？

國土資源部規劃司司長莊少勤表示，一方面是由于經濟發展進入新常態，城鎮化過了高速發展階段，需求有所下降；另一方面，則是基于對土地利用現狀的評估，考慮了去年各地土地利用計劃實際執行情況，更加注重節約集約利用土地資源，以土地利用方式轉變促進發展方式轉變。

今年的新增建設用地計劃分解測算，在規劃總規模控制下，充分考慮了各地批而未供土地、閑置土地、耕地后備資源情況，新增建設用地計劃安排充分體現了各地土地節約集約水平和補充耕地能力。

“今年土地利用計劃一個很大的特點就是以存量定增量，再放活流量。”莊少勤表示，土地利用計劃安排要處理好存量、增量和流量的關系。

山東省鄒平縣焦橋鎮牛家村舊村進行填土復墾。資料圖攝影/新華社記者董乃德

首先要關注存量，存量用得怎么樣直接影響增量的規模和布局，關系到節約集約用地效率。

其次，盤活存量，則要用好流量，通過增減掛鉤指標、工礦廢棄地復墾等，增加流量的靈活性。

最后，增量則要嚴格控制，首要保證關系區域發展的重大基礎設施建設、統籌城鄉區域發展等重要的項目。增量要嚴守底線思維，守住耕地紅線和永久基本農田，以及土地利用總體規劃的底盤。

“要統籌安排新增建設用地、增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用，逐步減少增量、適當加大流量建設用地，推動土地利用從規模擴張向結構優化、質量提高轉變，促進以人為核心的新型城鎮化健康發展。”莊少勤說。

國土資源部規劃司副司長周建春表示，今年的土地利用計劃加大存量用地盤活利用，新增建設用地計劃安排與供地率、城鎮低效用地再開發、閑置土地數量等掛鉤，倒逼土地節約集約利用，提高土地利用效率；積極穩妥推進增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用，優化用地結構布局。積極開展土地整治，加大補充耕地力度，切實落實耕地占補平衡。

布局：統籌產業發展、區域發展、城鄉發展

用好土地，要順勢而為調整土地利用結構。“我國經濟發展進入新常態，要適應、把握、引領新常態，就要以新理念、新思想、新戰略為統領，落實好五大發展理念，這是今年土地利用計劃制定的指導思想。”莊少勤表示，今年的土地利用計劃從功能保障和空間優化方面進行了布局。

在產業發展的調控方面：今年的土地利用計劃明確要重點保障交通、水利、能源等基礎設施項目和民生工程建設，增強經濟發展后勁；積極支持教育、醫療、文化、體育、養老、旅游、冷鏈物流、鐵路土地綜合開發等用地，促進產業協調發展；住宅用地要因城施策，房價上漲壓力大的城市要依據規劃和居住需求合理增加住宅用地供應，去庫存任務重的城市要減少甚至暫停住宅用地供應，促進房地產市場平穩健康發展。

“在優化空間布局上，既要考慮到國家重大戰略，優化區域發展布局，又要按照中央一號文件要求，統籌城鄉發展，保障農村新產業新業態發展。”莊少勤說。

在區域發展調控方面：今年的土地利用計劃明確要落實“一帶一路”建設、京津冀協同發展及雄安新區建設、長江經濟帶發展和區域發展總體戰略要求，提高重點地區重要功能平臺節約集約用地水平，保障合理用地需求。切實發揮土地利用計劃對區域協調發展的調控和引導作用。

在統籌城鄉用地方面：今年的土地利用計劃要求合理安排農業農村各業用地，將年度新增建設用地計劃確定一定比例用于支持新產業新業態發展和新型農業經營主體進行輔助設施建設，促進農村一二三產業融合發展；按照“人地掛鉤”要求，合理安排大中小城市和小城鎮用地計劃指標，保障農業轉移人口落戶城鎮建設用地需求。專項安排脫貧攻堅、保障性安居工程、農民住房等建設用地指標。

“對于貧困地區，首先要有增減掛鉤政策的傾斜，除新增建設用地指標正常下達外，還單列下達600畝用于脫貧攻堅，有關脫貧攻堅貧困縣，只要是發展用地都‘應保盡保’。此外，對于農民宅基地實行單列保障，充分滿足農民的建房需求。”周建春說。

管理：既具剛性、又富彈性、動態監管

《土地管理法》明確規定：“各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，實施建設用地總量控制。土地利用年度計劃一經審批下達，必須嚴格執行。”新增建設用地總量具有嚴格的約束性。

剛性之外，今年的土地利用計劃管理更富彈性。“今年計劃執行留給地方足夠的區域統籌空間，增強他們的積極性。去年，適應經濟社會發展實際，國土資源部改進了土地利用計劃編制下達方式，實行3年滾動編制、分年度下達。今年，國土資源部在編制下達時，各地節余的計劃指標，在確保當年計劃充分執行的前提下，按有關規定報部審核同意后，可納入當年計劃統籌使用。”周建春說。

同時，針對部分地方土地利用計劃存在“貧富不均”的情況，今年，各地可在科學評估的基礎上，根據實際建設需求，在省（區、市）內合理調劑土地利用計劃，確保實現計劃效益最大化。

在監管上，莊少勤表示，國土資源部將通過動態管理數據平臺，對土地計劃安排、供應、使用實行全生命周期管理，定期開展土地計劃執行情況檢查評估，檢測地方指標使用的方向、速度、規模、效果，發現問題及時處置；同時，適時檢查評估各地土地利用計劃執行情況，并繼續作為下一年度土地利用計劃安排的重要依據。

“去年地方政府計劃執行績效直接影響今年的指標，希望通過這項措施把地方政府對計劃指標的使用引導到更加注重質量、效益的方向。”莊少勤說。