現行貸款制度下解決農民貸款問題的路徑和對策

張利強/江蘇省委辦公廳

現行貸款制度下解決農民貸款問題的路徑和對策

張利強/江蘇省委辦公廳

農民貸款難、貸款貴，是一個老大難問題。為解決這一難題，從中央到地方采取了一系列的政策舉措，中央連續下發的1號文件幾乎都提出加大農村金融改革創新力度。從目前農村金融改革創新的實踐看，大致可以分為兩條路徑：一個是在依托現有的銀行金融體系，通過解決農村貸款缺乏抵押、擔保的問題來解決；另一個是依靠農村草根金融特別是合作金融的發展，通過農村新生金融組織來解決。通過這兩條路徑在實踐中發展的比較分析，在現行貸款制度下，農村貸款問題最終將依托正規金融機構的金融創新加以解決，而這又有賴于農村集體產權制度改革的深化和政府的政策支持。

一、現行貸款制度下農民貸款難的產生原因

農村的資金需求大致可以分為三類，解決的路徑也有所不同：一是農村基礎設施類資金需求，包括農村道路、水利、電力、通信和城鎮化建設等，一般由財政和金融共同解決； 二是公共服務類資金需求，包括教育、醫療、文化等公共設施，農業科技推廣，農業風險保障和農村社會保障，一般由財政資金為主來解決；三是生產經營類資金需求，包括中小企業、農民及農民合作組織等資金需求，一般由金融機構來解決。其中農民及農民合作組織的貸款難問題一直十分突出，是農村金融的基礎部分，也是農村金融體系中最薄弱的環節。在現行貸款制度下，產生農民貸款難的原因主要有以下三個方面：

一是農村金融供給不足。現有農村金融組織資源供給不足。國有銀行在商業化改造過程中，從縣鄉撤減機構、收縮業務，農村整體資金供應能力下降，已經基本喪失了信貸支農功能。農業銀行商業化改造后已基本脫農，農村信用社商業化改革后“非農化”特征明顯，農業發展銀行政策性支農作用弱化。中國銀監會數據顯示，1993年國有五大商業銀行農村營業網點超過13萬家，而2013年只剩不到6萬家，20年減少了54%。截至2014年末，農村貸款額、農林牧漁業貸款額、農戶貸款額以及全口徑的涉農貸款額在5年內均較同期有所提高，但是占各項貸款的比重分別僅為23.2%、4.0%、6.4%和28.1%，農林牧漁業貸款和農戶貸款占比嚴重偏低。供給不足的深層次原因在于，農業項目經營周期長、利潤低、抵御風險能力差，加上貸款規模小、經營成本高，銀行缺乏內在動力。

二是農民貸款途徑不暢。現行金融貸款制度下，農民獲取貸款大致有擔保貸款、聯保貸款、抵押貸款、信用貸款等方式。擔保、聯保、信用貸款的額度都有比較嚴格的限制，大多屬于小額貸款，大額貸款只能靠抵押。在農村，普通的單個農戶很少有貸款需求，臨時的資金需求一般都是通過向親朋好友借錢解決，主要用于消費；真正有資金需求的是農村的專業大戶、家庭農場、農民合作組織等，需求額多為幾萬元、十幾萬元和幾十萬元，更多需要通過銀行貸款來滿足，主要用于生產經營。但是實踐中，通過擔保、聯保、信用貸款不僅額度小而且程序復雜，一般很難獲得。而通過抵押獲得貸款，面臨的問題更多，抵押貸款在現行體制下對農民來說申請比較難，一定意義上說，農民貸款難，主要難在缺乏有效抵押擔保物。

三是政策環境支撐不力。農業生產受自然風險和市場風險雙重影響，具有很大的不確定性，產業的弱質性必然會導致涉農信貸存在較大的風險，而相應的風險分擔機制和信用擔保體系尚未有效建立。由于農業保險賠付率高、回報率低以及缺乏有力的政策支持，農業保險品種和覆蓋面相對有限，加劇了農村金融供給緊張的狀況。現行農村集體產權制度下，土地、林地、水域等產權的流轉和交易問題沒有得到根本解決，阻礙了農民通過財產權利獲得貸款。農村金融鼓勵支持政策體系不健全，有些方面還沒有真正落到實處。同時社會信用體系還不完善，逃廢債現象在一些地方仍然存在，影響了商業銀行在農村設立分支機構、開展業務的意愿。

二、現行貸款制度下商業與合作金融發展情況比較

就世界范圍來看，金融體系可以分為商業金融、政策金融、合作金融三類。商業金融是以股東收益最大化為目標開展金融活動，在我國形成了比較完整的體系；政策金融是為國家或大型團體中長期投資項目提供資金支持的金融活動，對解決農民貸款難的問題作用十分有限；合作金融興起于農村，按照合作制原則形成的金融體系，在我國發展仍屬于初步階段。

1848年，德國成立世界上第一家合作金融組織——拉夫森信用合作社。經歷了近170年的發展，合作金融已成為世界金融體系的重要組成部分。我國對發展合作金融的探索也一直沒有停止過，但成效比較有限。作為農村金融服務的重要力量，近年來農村信用社改革“去合作化”傾向明顯，改革的主要方向是股份制，合作制的性質日益減弱。雖然國家先后出臺政策，支持農村資金互助社、扶貧資金互助社等合作金融發展，但收效甚微。目前農村合作金融的發展主要有三種形式：一是農村資金互助社。2007年銀監會正式發布《農村資金互助社管理暫行規定》，到2011年全國共批準成立49家，主要集中在中西部省份。2012年銀監會暫緩審批，農村資金互助社發展處于停滯狀態。江蘇省經地方有關部門審批成立或未經審批成立的農民資金互助合作組織，2014年底全省共有749家，但由于內部管理不規范、外部監管不到位，存在較大的金融風險隱患。目前各地已暫停新設審批，開展清理整頓。二是扶貧資金互助社。這是國家扶貧部門在貧困村設立的，互助資金主要由財政扶貧資金和村民自籌資金構成，在村內扶貧對象之間開展資金互助，解決生產資金問題。全國約設立了2.3萬個，互助金總額60.06億元；江蘇省設立了201個，互助金總額10564萬元。這類互助社覆蓋的范圍小，對解決農民貸款難發揮的作用還十分有限。三是農民專業合作社內部信用合作試點。這種形式通常以行政村為地域范圍，采取股金與互助金形式，集中社員的閑置資金，設定一定的費率，為社員提供融資服務。目前試點范圍還比較小，影響有限。全省共有38個合作社（成員數4417戶）開展內部信用合作試點，入股資金僅4465.2萬元，累計發放貸款9600.7萬元。

合作金融之所以發展緩慢，原因是多方面的。從根本上說，我國缺乏合作的人文基礎和教育理念，法治又不夠完備，合作金融發展的條件尚不成熟。合作制是合作金融的靈魂。現有的正規合作金融組織，大多難以有效地按照合作制原則進行決策和經營。雖然一些地方民間存在合作金融的形式，但經營很不規范，游離于正規金融之外，背離了合作金融互助合作的的基本屬性，存在很大的金融風險。可以說，現行的合作金融已經發生了異化。

與農村合作金融發展步履維艱形成鮮明對比的是，近年來，在中央持續加大金融支持“三農”的政策推動下，商業銀行金融體系服務“三農”的供給和能力顯著提升，在解決農民貸款問題上有了一些突破性的舉措。就江蘇來說，突出表現在以下幾個方面：一是農村金融組織體系不斷健全。積極引導各類金融資源向農村延伸覆蓋，目前全省銀行業金融機構農村地區網點達6723家，較2010年末增長18.7%；已組建村鎮銀行72家，設立分支機構108家，實現了縣域全覆蓋；成立農村小額貸款公司501家，全部設在鄉鎮和涉農街道，建制鄉鎮覆蓋面達到60%左右；農村金融綜合服務站行政村實現全覆蓋。二是信貸支農投放持續增加。通過定向降準、再貸款投放管理、信貸政策導向評估等措施，引導金融機構加大支農力度。截至2015年末，全省金融機構本外幣涉農貸款余額為2.62萬億元，占各項貸款的32.27%。三是新型農業經營主體金融支持力度加大。2013年起，人民銀行南京分行推動農發行、農行、郵儲銀行、農商行（農信社）等主要涉農金融機構，落實家庭農場等新型農業經營主體金融服務試點工作主辦行制度。2014年底，省農委、金融辦等部門聯合出臺《關于金融扶持家庭農場發展的意見》，推動新型農業經營主體融資。截至2015年末，全省共有各類新型農業經營主體有貸戶3.2萬戶，貸款余額565.18億元。四是加快農村金融產品和服務方式創新。通過部門聯動，推動金融創新，目前全省已推出了120余種特色農村金融產品和服務模式。特別是2015年開展的農村土地經營權、農房使用權抵押貸款試點，截至2015年末，全省共有36個縣（市、區）開辦了農村承包土地經營權抵押貸款，覆蓋所有地級市，10個縣（市、區）開辦了農房使用權抵押貸款；“兩權”抵押貸款累放1.8萬筆，金額62.3億元。

綜上所述，可以得出這樣的結論，在現行體制下，在現階段，依托我國較為完善的商業金融體系，通過持續創新農村產權制度和金融產品，完全可以很好地解決農民貸款難的問題。

三、現行貸款制度下解決農民貸款問題的對策建議

在現行貸款制度下解決農民的貸款問題，涉及農村金融制度、農村產權制度、農業保險制度等多方面改革，需要加強頂層設計，作出系統安排。具體來說，可以從以下幾個方面下功夫：

1、持續推進農村金融服務創新。重點從三方面加大推進力度。一是國家層面應制定出臺縣域內金融機構支持農村發展的具體政策，適當增加縣域基礎網點數量，明確新增存款用于農村的比例，并給予適當的稅收和利率扶持。二是鼓勵金融機構根據農民金融需求期限短、頻率高、數額小等特點，創新貸款品種和運行機制，靈活設置不同的利率、期限和還款方式。三是建立健全農戶貸款抵押和擔保機制，實行多種擔保辦法，探索實行動產抵押、倉單質押、權益質押等擔保形式。在總結試點工作經驗的基礎上，推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。

2、大力發展農村新型金融組織。金融機構的多元化歷來被視作金融業發達的重要尺度。應繼續推動村鎮銀行、小額貸款公司和資金互助社等農村新型金融組織加快發展，構建貼近“三農”的多樣化的金融機構。通過豐富農村金融機構種類，增加農村金融供給，完善農村金融服務體系，提升金融服務質量。

3、加強對農村金融的政策支持。國家層面應重點研究三個方面的政策。一是放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，鼓勵各類資本到農村地區新設主要為當地農戶提供金融服務的銀行業金融機構。二是對所有銀行業金融機構一視同仁，按照涉農貸款額度給予相應部分免征營業稅、降準等方面的政策支持。三是鼓勵政府出資的各類信用擔保機構積極拓展符合農村特點的擔保業務，有條件的地方設立農業擔保機構，鼓勵現有商業性擔保機構開展農村擔保業務。

4、扎實推進農村產權制度改革。這是解決農民缺乏有效抵押擔保物的主要途徑。可以從三個方面推進：一是抓緊推動農村集體土地所有權、農村土地承包經營權、集體建設使用權確權登記頒證，盡快實現農村宅基地及房屋的統一發證。二是抓緊推動城中村、城郊村、園區村，撤村建居或撤并村，經營性凈資產達到一定規模的村，全面開展股份合作制改革，將集體資產量化到人、固化到戶。三是抓緊推動農村產權交易市場建設，引導各類產權進場交易，在此基礎上逐步拓展法律咨詢、產權評估、融資擔保等功能，探索實現農民對農村集體資產股份的抵押、擔保權能。

5、提高農業保險的保障水平。

由于農業主要面臨自然風險和市場風險，農業保險從制度設計上就應當對分散這兩種風險作出合理的安排，而這種安排應以出險后農民收入得到有效保障為最高標準。當前應主要推動三個方面的工作：一是在鞏固和發展主要種養業保險的基礎上，加快發展高效農業、設施農業保險和多種經營保險等方面保險，使農業保險覆蓋到農業生產各方面、全過程。二是積極創新農業保險品種，探索開展農產品成本價格保險等新險種，在做好分散自然災害風險的同時，更好地避免市場價格波動等新型風險，保障農民的合理收入。三是按照國家的農業政策目標和保障農民收入的需要，加大對農業保險的政策支持，分品種分檔次給予財政保費補貼并逐步提高保障水平，完善商業保險、再保險和政府巨災保險準備金相結合的大災風險防范機制，建立政策性農業再保險體系。□