關于支撐區域生態經濟發展的政策構建研究

崔建國

（中共宿遷市委黨校，江蘇 宿遷 223800）

在今年全國兩會的政府工作報告中，把“加大生態環境保護治理力度”列為2017年的重點工作任務之一，同時李克強總理在回答中外記者問時，還特別突出了治理環境的信心與決心。政府工作報告順應了人民的期待，尤其是對環境改善的美好向往。順應時代發展的訴求，宿遷選擇生態經濟這條道路就是既要實現經濟生態化，也要生態經濟化。生態經濟是對傳統經濟模式的一種超越，如何探索一條契合宿遷發展實際的生態發展之路，做到既有好生態，又有快經濟？對于宿遷這樣一個追趕型的后發地區來說，政策選擇是實現生態經濟發展的前提與基礎。

一、生態經濟之于區域經濟發展的重要意義

生態經濟是在上個世紀60年代初期提出的一種旨在擺脫現實社會面臨的諸多困境的新的經濟理論。中國的生態經濟學研究始于1980年。20世紀80年代初，中國生態經濟學的倡導者、奠基者——已故著名經濟學家許滌新同志指出：“在生態平衡與經濟平衡之間，主導的一面，一般說，應該是前者，因為生態平衡如果受到破壞，這種破壞的損失，就要落在經濟的身上?！边@實際上是講自然規律和經濟規律之間的關系。作為一種理論體系，生態經濟開始朝著人類社會中一種經濟形態的方向發展，并隨著實業家和政治家的介入，逐漸成為全人類的共識。根據生態經濟理論，發展生態經濟就是在經濟和環境協調發展的思想指導下，形成生態上和經濟上的良性循環，實現經濟、社會及資源環境協調發展的一種現代經濟體系。其本質是把區域經濟發展對資源的利用上建立在生態可承載的范圍之上，即在保證生態再生產（生態平衡）的前提下擴大經濟的再生產（經濟的持續發展），即以低碳為導向，環境友好為目標，資源節約為手段，產業結構優化為支撐的生產模式，在區域經濟發展中實現整體性的資源節約為中介，最終達致經濟生態化與生態經濟化的良性互動，最終在一定的區域范圍（生態系統）內實現經濟與生態的良性互動（如圖）。區域經濟發展日漸面臨一系列的資源與環境的硬約束機制，如何突破發展中面臨的瓶頸制約，發展生態經濟是區域經濟發展的題中應有之義。

二、發展生態經濟需要相關政策予以支撐

眾所周知，政策在區域經濟社會發展中的優勢效應是顯而易見，就像“阿基米德支點（Archimedean point）”一樣，選擇適當的政策，就可以撬動區域發展的巨輪。2016 年 11 月 24 日，國務院以國發〔2016〕65 號文印發了《“十三五”生態環境保護規劃》（以下簡稱《規劃》），這是在我國“十三五”期間落實統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重大制度導向，是以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念指導生態經濟發展的戰略部署，是以生態文明建設的制度化導向，順應人們對共享發展成果的美好期待，也是補齊全面小康之生態環境短板的有效途徑。新常態下，穩增長、調結構、促轉型成為經濟發展的主旋律，供給側結構性改革在不斷深化，經濟增長的動力機制在發生深刻調整，與此同時，制約經濟發展的資源環境硬約束機制也日漸凸顯，在如此背景下，尋求經濟發展與環境保護的協調并進成為各方共識。

如何面對在新資源環境約束機制下實現經濟的良性發展？尤其在一定的行政區域范圍內，如何既面對目標考核的壓力，又順應民眾對生態環境優化的期待？解決面臨的問題，區域范圍內尋求相應的環境經濟政策的支撐是解決問題的核心與關鍵。目前，在全國范圍內，一系列的環境經濟政策有的在區域進行試點，有的在面上已經貫徹實施。如環境稅費的改革，生態補償機制的探索，排污權交易的試點，綠色金融政策的創新等。這些政策需要進一步深化以及使之與地方實踐創新相結合，不斷構建上面的政策供給與基層實踐中的政策需求相匹配，實現環境經濟政策的效應最大化。

三、構建生態經濟發展政策之路徑選擇

通過仔細梳理近期在宏觀層面出臺的系列生態經濟相關政策，發現這些政策的布局有的在一定的區域內適用（如出臺的試點性政策），有的在全國面上普遍適用?？傮w來看，這些細分的政策出臺都是圍繞國家“生態文明”戰略布局進行細化與探索，因此，一方面，宿遷要發展生態經濟示范區建設，在政策的整體布局上要嵌入生態文明的整體宏觀背景；另一方面，還要在普適性政策的基礎上構建更加適合宿遷的政策針對性。最后還要進一步提升宿遷及各部門對涉及各“條線”系統政策爭取的積極性。

（一）政策布局上，強化嵌入性

自黨的十八大以來，生態文明建設以前所未有的高度納入“五位一體”戰略總體布局。2015年中央密集出臺了一系列關于生態文明建設的制度性規范文件和環保工作的具體部署，如《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》和《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）三份政策文件共同形成了“十三五”期間乃至更長一段時間內深化生態文明體制的戰略部署和制度架構，不僅對環境經濟政策體系建構高度重視，同時也為環境經濟政策改革的不斷深化指明了方向，同時更創造了良好的生態文明建設的政策環境。

從密集出臺的系列生態經濟政策分析，這些政策都積極呼應了十八大報告中關于生態文明建設的具體部署，既有原則性規定，也有具體的落實措施，這些國家層面的生態經濟政策，都是宿遷部署生態經濟的宏觀政策框架，只有嵌入國家發展的大框架內，才能保證宿遷的生態經濟不會跑偏和脫軌。

（二）政策構建上，凸顯針對性

國家出臺的系列宏觀生態經濟政策起到了普遍指導意義的政策背景作用，對于每個發展區域來說都具有普惠性。如何做到國家出臺的政策既具有普惠性又具有針對性？這就需要依托宿遷具體的發展戰略目標與資源優勢，積極構建地區發展戰略，并把地區發展戰略融入到區域乃至國家范圍內更大的戰略框架之中，促使地方的發展“表述”融入到國家的戰略“表述”之中。

例如，積極借鑒井岡山生態文明示范區的創建經驗，在政策方面，國務院出臺了《關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》，國務院批復《羅霄山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》，對于原以井岡山為中心的羅霄山區域革命老區振興發展和該地區的生態保護將發揮積極的促進作用。在政策執行層面，經國家發改委等6部委審定后，聯合下發了《生態文明先行示范區建設（第一批）的通知》，標志著江西省建設生態文明先行示范區上升為國家戰略。因此宿遷要盡力爭取國家和省委省政府將宿遷列為“一帶一路”、長江經濟帶和長三角城市群節點城市，批復《宿遷市創建生態經濟示范區規劃》，將此納入國家重大戰略布局，給予宿遷特殊扶持政策。

融入國家的戰略布局，可以為宿遷生態經濟示范區建設擴展更大的發展空間。同時，從省域層面，作為江蘇的后發地區，在積極探索生態經濟發展中，還應積極申請省委省政府出臺關于創建生態經濟示范區的系列實施意見或實施細則，為宿遷的生態經濟示范區建設提供具體的政策實施方案。在此，積極借鑒鄱陽湖生態經濟先導區區建設的實踐經驗，江西省委、省政府發布了《關于建設鄱陽湖生態經濟區先導示范區的指導意見》，推進富裕和諧秀美江西建設。因此，宿遷市生態經濟示范區建設應積極申請省委、省政府出臺的《關于建設宿遷市生態經濟示范區的實施意見》，為宿遷具體貫徹落實生態經濟示范區建設提供具體的政策支撐。

（三）政策爭取上，提升積極性

從以上梳理涉及生態經濟的系列政策看，既有宏觀層面的政策，又有微觀具體操作層面的政策；既有“塊”上出臺的政策，又有“條”上出臺的政策。整體呈現政策的多元性與復雜性。積極做好對上政策爭取工作。

一是成立政策爭取領導小組。由區域分管領導牽頭，組織行政區域內相關部門（如發改委、財政局、旅游局、環保局及農公辦等），對涉及“塊與條”上的政策進行細化梳理與研究，對照國家及省級層面有關發展生態經濟相關扶持政策進行積極爭取。

二是積極跟蹤最新政策動向。省級以及國家層面都會根據相關政策的實施情況，及時作出適當的調整。尤其是一些政策在部分地區試點成功后，會相繼在面上進行鋪開。因此，行政區域內的相關部門要積極跟蹤最新的政策變動，積極爭取發展生態經濟的最優政策。

三是建立政策爭取的激勵機制。參照目標考核等相關激勵做法，對相關部門爭取政策的工作予以獎勵，尤其是爭取到的項目資金，可以考慮按照扶持資金的一定比例納入區域財政給予獎勵。

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