以長三角地區(qū)為例從合作治理角度改善船舶污染的必要性

摘 要：在20世紀(jì)70年代以來，“行政學(xué)之父”威爾遜在19世紀(jì)提出：“行政學(xué)研究的目標(biāo)，在于首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)。”威爾遜的框架在理論上是清晰和完美的，但是現(xiàn)代行政系統(tǒng)始終受到政治系統(tǒng)的賦權(quán)和控制，行政國家政治的、法律的和管理的價(jià)值同時(shí)滲透到行政過程和制度中。環(huán)境問題日益嚴(yán)重，學(xué)者們意識(shí)到單靠一個(gè)治理主體都無法實(shí)現(xiàn)環(huán)境的良好治理，目前更多試著多個(gè)主體合作。

關(guān)鍵詞：船舶污染；合作治理；長三角

一、長三角海域海洋環(huán)境之現(xiàn)狀

（一）近海岸海水富營養(yǎng)化程度高，水質(zhì)嚴(yán)重惡化

長三角海域由于受石油類、無機(jī)氮、活性磷酸鹽超標(biāo)的影響，海域水體富營養(yǎng)化程度高，近海岸海水質(zhì)量嚴(yán)重惡化。江河污染物入海量上升，陸源排污對海洋環(huán)境影響顯著。

（二）赤潮災(zāi)害頻發(fā)，海洋環(huán)境突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)加劇

據(jù)《2012年東海海洋環(huán)境公報(bào)》統(tǒng)計(jì)：“長三角海域共發(fā)現(xiàn)赤潮25次，累計(jì)面積2118平方公里，赤潮發(fā)現(xiàn)次數(shù)為近5年最多，赤潮多發(fā)區(qū)集中在舟山群島、杭州灣、長江口外等海域，尤以杭州灣最為嚴(yán)重，其中，浙江海域發(fā)現(xiàn)赤潮17起，累計(jì)面積1502平方公里；江蘇海域發(fā)生赤潮4起，累計(jì)面積487平方公里；長江口外海域發(fā)生4起，累計(jì)面積129平方公里，特別是發(fā)生在浙江舟山海域的米氏倫藻赤潮造成當(dāng)?shù)貪O業(yè)養(yǎng)殖品種大面積死亡。”

二、長三角海域海洋環(huán)境合作治理模式和認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤

其實(shí)早在2001年，合作治理的理念就已經(jīng)深入貫徹到長三角海域海洋環(huán)境治理的實(shí)踐中。也源源不斷會(huì)有多個(gè)“合作”政策出臺(tái)，例如有《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》、《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》、《長三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)協(xié)議》等諸多合作協(xié)議。但是，從目前長三角海域的現(xiàn)狀來看，這些“合作治理”都收效甚微的。可能從根本來看，都是源自于對“合作治理”從根本上并沒有真正認(rèn)識(shí)。

（一）合作治理主體類型單一

無論是2004年上海市、江蘇省、浙江省協(xié)商訂立的《“長三角”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)合作協(xié)議》，在2009年三省再一次訂立的《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》，擴(kuò)大了三省行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，僅僅強(qiáng)調(diào)了政府在這種合作治理中絕對的主導(dǎo)地位和壟斷式的控制力。

每一次行動(dòng)都由政府主導(dǎo)，而作為直接利益受益或受損者的公眾能夠在其中發(fā)力的力量卻微乎其微。當(dāng)前，政府之所以能占據(jù)絕對的主動(dòng)權(quán)，主要是因?yàn)槠浔旧淼闹饕獧?quán)威。

就目前看來，公眾只在合作治理的鏈條中參與了對環(huán)境違法行為的事后監(jiān)督。這樣大大限制了合作治理本身能取得的成效與未來的可能性。

（二）對合作治理中的客體的認(rèn)識(shí)上的偏差

海洋環(huán)境的治理是基于海洋問題而產(chǎn)生的，最終指向的物是海洋，但歸根結(jié)底，這種海洋問題的產(chǎn)生是基于政府行為、企業(yè)行為、公眾行為而產(chǎn)生的。其中政府、企業(yè)、公眾能夠?qū)Ｑ蟓h(huán)境造成的影響也是不可估量的。然而事實(shí)上，目前政府和企業(yè)長期處于“非合作”的狀態(tài)，這不是政府和企業(yè)之間沒有合作的關(guān)系，而是政府與海洋、企業(yè)與海洋之間并不合作。

企業(yè)的最終目的，即是使自己的利益取得最大化，很有可能會(huì)舍棄環(huán)境為使自己的利益得到充分發(fā)揮，但是環(huán)境的公眾性決定了企業(yè)不能成為唯一的受益者，企業(yè)也沒有資格享有環(huán)境的所有利益，企業(yè)與環(huán)境從利益的根本上是沖突的，因此企業(yè)缺乏內(nèi)在動(dòng)力。

而政府，在當(dāng)前整個(gè)國家全面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的宏觀前提下，政府更愿意看到量的GDP火速增加的場面，企業(yè)在建設(shè)起來的同步，不僅能使當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)穩(wěn)速增長，還能同步使當(dāng)?shù)厥I(yè)人口降低，在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)降低就業(yè)壓力，即便企業(yè)做出某些污染環(huán)境的舉動(dòng)，政府也可能“睜一只眼閉一只眼”，長此以往，政府和企業(yè)之間的“合謀”絕非不可能，最后受傷的是公眾。這同樣證明了政府單中興的治理邏輯對環(huán)境治理客體認(rèn)識(shí)的偏差。

（三）以行政管制為主的合作治理方式

從實(shí)踐中看，行政機(jī)關(guān)仍是以行政管制手段為主，普遍是：“突擊檢查”、“重點(diǎn)整治”、“統(tǒng)一行動(dòng)”、“重點(diǎn)工程”等聯(lián)合專項(xiàng)整治手段，但取得的成效往往并不根治。

三、結(jié)束語

看清我國目前船舶污染現(xiàn)狀，更深入明白船舶污染目前的迫切情況，即使在有現(xiàn)階段“試點(diǎn)進(jìn)行”的長江三角洲合作治理模式下，也不能有效制止污染的蔓延。而其歸根結(jié)底，是因?yàn)闆]有認(rèn)清合作治理的根本內(nèi)容，對合作治理理念存有認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。接下來，若想改善船舶污染情況和優(yōu)化合作治理模式，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)合作治理，結(jié)合已有的成功的域外經(jīng)驗(yàn)，探討合作治理在我國的可行性。

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作者簡介：

雷潔瑤（1993～ ），女，上海人，上海海事大學(xué)法學(xué)院2015級國際法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：海商法。