論檢察機關提起民事公益訴訟的謙抑性

陳霞

摘 要：檢察機關雖然享有民事公益訴訟原告資格，但是一方面，公民的訴權應當得到優先保障與實現；另一方面，檢查監督具有單向性與有限性，而且檢察機關提起公益訴訟會造成原有訴訟結構的破壞。所以，檢察機關提起民事公益訴訟時要遵循謙抑性原則，這種謙抑性可以分為實質謙抑性與形式謙抑性。為了保持檢察機關提起民事公益訴訟的謙抑性，應嚴格把握民事公益訴訟的受案范圍問題，并設置檢察建議前置程序。而且，訴訟進程中需貫徹平等與辯論原則，從而推進訴訟結構的合理化運行。另外，還要設置相應的救濟程序，規范檢察監督權的行使。

關鍵詞：檢察機關；民事公益訴訟；謙抑性

一、檢察權謙抑性的含義

筆者認為，檢察權的謙抑性可以分為實質謙抑性與形式謙抑性。實質層面的謙抑性，主要指檢察權的行使必須要遵從合法性、適當與均衡原則以及權責統一；形式層面的謙抑性主要指檢察權的行使要高效便民、誠實守信、并落實程序正義。例如，檢察機關中存在利害關系的相關工作人員要主動回避等，從而保障檢察機關參與民事公益訴訟的整個機制的公平公正。

二、民事公益訴訟中檢察權遵循謙抑性的必要性

2012年修改的《民事訴訟法》創設了公益訴訟制度，雖然檢察機關在解決敏感、疑難的民事公益訴訟問題方面具有優勢，但是筆者認為，檢察機關提起民事公益訴訟的權力需要慎重行使。

1.公民訴權得到極大保障的域外經驗

域外公益訴訟制度設計時，對于起訴主體采取的是比較寬泛的方式。美國的公益訴訟鼓勵民眾的能動作用；德國的“民眾訴訟”，亦屬于公益訴訟的范疇；新《民事訴訟法司法解釋》第284條突破了直接利害關系的規定。公益訴訟原告資格的主要考量因素是特定主體能否適當履行職責以及濫訴的風險。因為擔心公民濫訴問題，而限制普通民眾的原告資格，這是一種諱疾忌醫的做法。

2.檢察監督具有單向性和有限性

在我國，檢察機關作為法律監督機關，其有權提起公益訴訟。但是這種法律監督具有單向性，本身容易擴張和泛濫，所以其本身的特點決定了檢察機關提起公益訴訟時應當保持克制與理性。同時，檢察監督作為訴訟活動監督形式中的一種并非萬能，因此要全面、理性、辯證地認識訴訟監督的功能和作用。

三、民事公益訴訟中謙抑型檢察權的構建

1.受案范圍

筆者建議采取概括式和列舉式并用的方法來規定民事公益訴訟的受案范圍問題：

（1）案件中公共利益受到侵犯或者面臨威脅。公共利益的界定一直飽受爭議，筆者認為一個不確定數目的大多數人的利益即為公共利益。

（2）現有的法律制度等相關規定無法實現權利的救濟與保護。

（3）考慮權利救濟的系統性與經濟性，已有其他法律救濟途徑的案件應該被排除在外。雖然目前我國法律僅明確列明環境公益訴訟和消費者權益公益訴訟，而其他公益訴訟類型并未列出，在法律條文中僅用一個“等”字概括。隨著公益訴訟實踐的不斷開展，受關注的典型公益訴訟類型應該得到補充和完善，例如國有資產流失、知識產權濫用、就業歧視、市場壟斷等類型。

2.程序啟動

檢察機關在提起民事公益訴訟時要保持謙抑性。現行規定下，一方面，當有關社會組織團體提起具體的民事公益訴訟時，檢察機關便無需再提起。若有關社會組織團體申請檢察機關提起具體的民事公益訴訟時，檢察機關可履行督促起訴與支持起訴之職能。例如環境公益訴訟中，某環保組織欲提起訴訟而證據收集困難，檢察機關可以提供物質、專業技能等方面幫助，也可以通過向法院發出“支持起訴意見書”，這也是民事法律關系私法屬性和法律監督機關內在屬性的具體體現。新《民訴法司法解釋》第286條規定了與行政保護程序相銜接的措施，筆者認為還應當增加一個檢察建議前置程序。所以，當有關社會組織團體未提起民事公益訴訟而檢察機關在提出檢察建議后相關單位、組織或人員仍然拒絕糾正的，檢察機關可主動提起民事公益訴訟，畢竟檢察權的謙抑性并不等于其不作為。

3.訴訟進行

參訴進程中，訴訟法律關系中的兩造應當奉行平等原則，不僅要實現程序意義上的雙方對等，更要在實體上保證雙方均享有相應的當事人的訴訟權利并承擔相應的訴訟義務。例如規范環境民事公益訴訟中的鑒定規則，建立專門的環境損害鑒定評估機構，保證鑒定機構的獨立性，從而提供客觀公正的鑒定結論。除平等原則外，辯論原則也是非常重要的一個內容。即便是在檢察機關作為原告的民事公益訴訟中，也應當保證被告的陳述申辯權。

雖然新《民訴法司法解釋》第286條規定，公益訴訟案件當事人可以和解，人民法院可以調解。但是，檢察機關作為國家利益和社會利益的代表，并非實體權利的享有者，因而對于訴訟所保護的利益不具有完全的實體處分權。所以，筆者認為，在檢察機關作為民事公益訴訟的原告案件中，被告沒有進行實際有效的補救前或者辯論終結后，法院應當不允許檢察機關撤回起訴。同理，在具體的結案方式上，也不允許調解以及和解。

4.救濟程序

民事公益訴訟中原告主體資格的擴大，可能會滋生濫訴的現象。為了防止濫訴，相應的制約與懲罰機制必不可少，這也是現代程序法治的應有之義。社會組織團體濫訴的，則應當從其財產中收繳相應的罰金。若構成犯罪，則應當追求其法律責任。社會團體或組織濫訴的，還要追求其主要負責人的法律責任。

對于檢查機關怠于行使公益訴訟權，該如何救濟？筆者認為，參照《人民檢察院刑事訴訟規則》第134條的相關規定，若檢查機關決定不予提起民事公益訴訟的，則應當制作通知書，寫明理由并送達申請人。若申請人不服，則可以在收到通知書以后十日內申請復議。人民檢察院的控告申訴檢察部門應當在收到復議申請的三十日以內作出復議決定。

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