西方國家從嚴治吏的基本做法及其啟示

石學峰

[摘 要]

為從嚴治吏，西方發達國家都進行了卓有成效的探索，形成了許多共同的做法，很值得我們借鑒，主要是：依法公開考試，對官吏進行嚴格篩選；規范職業道德，對官吏進行嚴格約束；強化監督管理，對官吏進行嚴管嚴查；科學績效考核，對官吏進行嚴格考核。

從嚴管理干部；國際經驗；借鑒

[關鍵詞]

[中圖分類號] D52 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）06-0059-03

習近平總書記強調：“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏。”[1]在從嚴治吏方面，西方發達國家進行了卓有成效的探索，形成了許多共同的做法，很值得我們借鑒。

縱觀西方發達國家，其從嚴治吏的首要經驗是：依法公開考試，對官吏進行嚴格篩選。

（一）公開考試、平等競爭、擇優汰劣。為了將“公開考試、平等競爭、擇優汰劣”這一考錄導向落地生根，西方發達國家都嚴遵三項原則，即：公開競爭原則、機會均等原則以及“通才”與“專才”相結合的人才主義原則。比如，法國《公務員總章程》明確規定：“凡適用本章程的公務員，均必須通過公開競爭考試才能錄用。”[2]美國的《文官制度改革法》同樣明確強調：文官考試必須要保證人人機會均等。在英國，長期以來，由于深受傳統觀念和意識影響，國家選拔和錄用官員時往往堅持“通才”觀念和標準。然而，隨著現代社會分工的日益細化以及引發的知識結構的相應細化，“通才論”的弊端也日益突出，于是，英國不得不對傳統的“通才”標準進行改革，務求“通專結合”。

（二）采取分級分類考試模式，多種測評手段并用，強調品能測驗。在日本，公務員的錄用考試分為高級考試、中級考試、初級考試三級。參加高級考試，必須大學畢業；參加中級考試，必須兩年制大學畢業；參加初級考試，必須高中畢業。加拿大公務員考試除筆試和面試兩種方式之外，還有一種較為獨特的“提籃”考試方式。這種考試方法因把考試試題放在籃子里而得名。這種考試的過程大體如下：首先，讓應試者做“提籃”考卷；然后，讓應試者到某一模擬環境中工作三天：第一天，在辦公室閱讀公文，處理相關材料；第二天上午扮演上司，與四名“下屬”一起討論工作，制定工作方案，回答“下屬”提出的各種問題，下午扮演下屬，會見“上司”，接受“上司”提問；第三天上午接受有關財務方面的提問，下午與假設的同行同級人員共同探討問題。考試結束之后，馬上由考官團綜合評定應試者的表現是否符合工作需要。[3]經過選拔，最終優勝者準予錄用。

（三）嚴格立法，以法治考，考錄分離，保障考試錄用的公開與擇優。日本《國家公務員法》第四章“罰則”中明文規定：公務員若“違反規定在考試、選拔、任用和人事記錄方面搞虛偽的或不正當的陳述、記錄、證明、評分、裁決或報告”，或“妨礙報考和任用，具有對報考或任用產生不良影響的目的而提供特別情報和秘密情報”，將被“處三年以下徒刑或十萬日元以下罰款”。[4]美國法律明文規定：應試者若認為分數評判不公或發現他人舞弊現象，可以向監試委員會提出申訴或控告，直至提交聯邦最高法院裁決。監試委員會和聯邦最高法院對個人的申請和控告應積極調查，做出公正的判斷。英國的文官事務委員會、日本的人事院等機構不受內閣控制，獨立于行政系統之外，不受政黨干部和行政首長控制，便于排除行政機構的掣肘和干擾，能夠客觀公正地選擇人才。

在走向高度現代化的進程中，西方發達國家都非常重視官吏的職業道德建設，嚴格規范官吏的職業道德。

（一）構建職業道德法制體系，推進職業道德建設的法制化。為規范廣大官吏的職業道德，美國先后制定了《美國政府機構道德法規》（1958）、《美國政府官員和雇員倫理行為準則》（1965）、《美國政府道德法》（1978）、《美國公職人員道德法》（1980）、《美國政府道德改革法》（1989）、《美國行政官員倫理指導標準》（1992）、《美國行政部門雇員道德行為準則》（1993）、《美國行政官員道德行為準則》（2002），日本先后制定了《日本國家公務員倫理法》（1999）、《日本國家公務員倫理規章》（2000）、《日本國家公共事業道德法》（2001），韓國先后制定了《韓國公職人員道德法》（1981）、《韓國公職人員道德法施行令》（1993）。此外，英國、法國、加拿大、新西蘭、墨西哥、澳大利亞、瑞士等國家也高度重視法律法規在管理官吏中的地位與作用，進而專門制定了較多法律法規來對官吏進行嚴格管理。

（二）加強對官吏職業道德的教育培訓、監督力度，營造官吏職業道德建設良好環境。為有效規范和約束廣大官吏的職業道德行為，西方發達國家還特別注重對官吏開展職業道德教育培訓、強化職業道德監督力度、優化職業道德社會環境。在美國，政府道德辦公室六大職能之一便是：培訓道德官吏和培訓政府雇員，預防道德失范行為。政府道德辦公室下所設立的教育處的主要職責和任務就是專門負責對官吏的道德教育培訓工作。在英國，政府高度重視對官吏的職業道德教育與培訓，全方位培養官吏的職業道德和職業品德，讓他們樹立起終身為納稅人服務的執政理念和工作宗旨，并做到忠于職守、堅守崗位、有所作為。

（三）設立職業道德專門管理機構，提升官吏職業道德管理機構的權威性和獨立性。縱觀西方發達國家，目前官吏管理機構主要有三種類型。第一類為部外制管理機構，即：在行政系統和組織之外，單獨設置人事管理機構，由其全面統一掌握一切人事事宜。這類管理機構以美國、日本為典型代表，此外，巴西、泰國、阿根廷等國家也實行這種管理機構。這類管理機構的優點是：地位超然，權威性高，能客觀、公正、有力地行使管理權限。其缺點是：用人與治事兩張皮，人事權與行政權易產生矛盾和摩擦，進而影響管理機構功能發揮。第二類為部內制管理機構，即：行政系統之內自行設立人事管理機構，各項人事工作和事宜均由各行政部門具體處理和負責。這類部內制管理機構的典型代表國家是德國和法國，此外菲律賓、加納等國家也實行這種管理機構。德、法兩國的《公務員法》都明確規定，從中央政府到地方各級政府都必須設有相應的公務員管理機構，以對各部門的公務員擔負管理職責。這類人事管理機構的優點是：管人與管事相一致，易于相互合作，避免摩擦與矛盾，增進工作效率。其缺點是：容易造成行政首長的過度集權和個人專斷問題，會對干部的選拔、任用、考核、獎懲等工作產生潛在的不良后果。第三類為折衷制管理機構，即：構建與行政系統相平行的人事管理機構，由其全面負責對公務員的選拔錄用，而將被錄用后的在職的各項管理權限交給所屬行政機構。很明顯，折衷制管理機構是融合了部外制與部內制兩種管理機構各自的優點，同時舍去二者之缺點，構建而成的半獨立性的公務員管理機構。折衷制管理機構，既能夠有效規制行政長官“任人唯親”，保證干部選拔的客觀公正與擇優而錄，又能夠實現管人與管事的結合，保證行政長官的權威，避免發生矛盾和摩擦。由于折衷制管理機構在現實政治實踐中的較多優勢，因而應用折衷制管理機構對干部進行管理的國家數量較多。目前，英國、印度和新加坡等國家實行這種管理機構。

西方發達國家通過強化對官吏的內外部監督，有效預防了各種違法亂紀問題的發生，實現了對官吏的優化管理。

（一）整合監督制度，監督的制度體系較為完善。比如，新加坡為加強對官吏的監督，不斷探索和完善官吏監督制度，目前已經形成和構建起了一整套對官吏監督的制度體系，主要包括選拔和任用制度、嚴格的財產申報制度、品德考核制度、公務公開制度等等。再如，在日本，考試錄用制度、人事異動制度、晉級制度、審計制度、資產申報制度、“居民訴訟”制度、行政交談制度等等，構成了對官員進行嚴密監督的制度體系。

（二）整合監督主體，監督的主體力量較為廣泛。大多數西方國家已經建立了較為完備的監督網絡，包括立法系統監督、司法系統監督、行政系統監督、職業工會監督、政黨監督、新聞監督、公眾輿論監督等等。比如，瑞典設有議會行政監察專員制度、大法官制度、行業和專門行政監察專員制度，共同致力于官員監督的工作。

（三）監督體系嚴密、地位超然、運轉有序。在澳大利亞，議會、檢察部、公共服務委員會、執法公正委員會、聯邦監察專員署、行政監察專員署、審計署、犯罪和不當行為委員會、反犯罪及瀆職公署、廉政公署，等等，這些監督機構共同構成對全國各公職部門以及其工作人員較為科學和較為嚴密的監督體系和監督網絡，沒有哪一公職部門以及公職人員不在被監督之列。法國對官員們進行監督的機構數量眾多而形式又各異，主要包括議會、行政法院、預防腐敗反貪污中心、審計法院、中央廉政署、公共生活透明委員會等。法國對官吏們進行監督的這些機構，在運行過程中具有較高的獨立性，很少受到外部干擾，能夠切實做到向事實和法律負責。瑞典的議會監察專員與司法總監，兩者既各司其職、各負其責，又密切配合、通力協作。

西方發達國家普遍認為，加強考核是對官吏進行有效管理的最重要手段之一。特別是“隨著‘新公共管理運動的逐步深入，各個國家對于公務員績效考核工作更加重視，因此‘績效管理也成為各國‘重塑政府的重要組成部分。”[5]

（一）細化考核內容。西方發達國家對官吏們確定的考核內容，基本分為“勤”與“績”兩大板塊，分別稱為“考勤”與“考績”。為了便于考核，西方發達國家往往通過因素列舉方法，對“勤”與“績”兩大板塊進行細化。比如，在法國，僅“考績”板塊就具體細化為14指標：（1）身體狀況；（2）積極性；（3）專門知識；（4）整潔與整飾狀況；（5）工作方法；（6）合作精神；（7）服務精神；（8）出勤情況；（9）工作效率；（10）工作適應能力；（11）理解力；（12）協調能力；（13）指揮監督力；（14）觀察力。再如，英國對官吏的考核，主要是考績與考勤，考績因素主要包括10項指標：（1）工作知識；（2）人格性情；（3）判斷力；（4）責任心；（5）創造力；（6）可靠性；（7）機敏適應性；（8）監督能力；（9）熱心情形；（10）行為道德。[6]

（二）規范考核等次。考核等次太多，將很難明確不同等次之間的界限，考核過程也將非常繁瑣；而考核等次太少，又將很難精準區別考核對象的實際差距。所以，西方發達國家對官吏考核等次的設置雖不完全相同，但總體而言，基本都傾向于設置五個等次。比如，英國對官吏的考核結果分五等：A（優異）、B（良好）、C（滿意）、D（普通）、E（差）。再如，日本對對官吏的考核結果也分五等：A（出類拔萃）、B（特優）、C（優）、D（良）、E（劣）。此外，瑞士對官吏的考核結果也分五等：A++（杰出）、A+（非常稱職）、A（完全稱職）、B（基本稱職）、C（不稱職）。[7]

（三）強化考核結果應用。西方發達國家都非常重視對考核結果的應用，并將其作為開展其他人事管理活動的重要依據。比如，在日本，“出類拔萃”的A等可越級提薪，B（特優）、C（優）、D（良）三等均可正常提薪，E（劣）等則不能提薪甚至還會受到嚴重處分。再如，美國把考核結果與官員的晉職、降調、解雇、降職、去留、加薪、獎金、獎勵等嚴格掛鉤和整合運用。美國《文官制度改革法》明確規定：工作成績良好者繼續任職，工作成績不好者必須改進，工作達不到標準者予以解職。

西方發達國家在以嚴治吏上都進行了卓有成效的探索，為我們提供了重要啟示，主要有：第一，必須健全和完善依法公開考試和選拔制度，對官吏進行嚴格篩選；第二，必須加強職業道德建設，對官吏進行嚴格約束；第三，必須強化對官吏的監督管理，對官吏進行嚴管嚴查；第四，必須健全和完善對官吏的科學績效考核制度，對官吏進行嚴格考核。

參考文獻

[1]十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2004.350.

[2]國際慣例書庫編委會.國際慣例書庫（第5卷），[M].海南：海南出版社，1993.10.

[3]畢增福，羅月林.國家公務員知識全書[M].北京：中國大百科全書出版社，1994.76-77.

[4]朱慶芳.中國公務員辭典[M].北京：中國社會出版社，1990.97.

[5]何影，高麗，馬勝羽.國家公務員制度教程[M].北京：中國商出版社，2013.114.

[6]杜亦平，孟憲章.中國公務員小百科[M].天津：天津社會科學院出版社，1993.528.

[7]王春業.行政公務員全員聘任制改革研究[M].北京：人民出版社，2013.175.

作者系中共天津市委黨校講師

責任編輯：趙 菲