充分發揮基層黨組織在社區自治中的引領作用

王小林++朱翊

[摘 要]

靜安區同步謀劃基層黨建與社區自治建設，在價值引領、整體功能和民主協商等方面發揮基層黨組織在社區自治中的引領作用。如何最大程度發揮基層黨組織在社區建設中的政治優勢、組織優勢和功能優勢，是中國特色社區建設的關鍵所在。在實踐中尚存在組織體系、領導體制和服務功能上的困境，須在基層基礎建設、治理能力建設和法治化建設等方面深化黨建引領、加強社區治理。

社區黨建；社區自治；黨建引領

[關鍵詞]

[中圖分類號] D267.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）06-0048-03

雖然“支部建在社區”是一個老課題，但隨著2011年中央提出“最大限度激發社會活力”，隨著社會管理向社會治理的轉型，社區建設被賦予了新的內涵和意義。作為社區建設的領導核心，基層黨組織的領導方式與內涵也必然要發生轉變。如何推進基層黨建與社區建設互聯互促，一方面要通過黨的建設來引領推進社區自治建設的實踐，另一方面在社區自治建設實踐中不斷豐富基層黨建的途徑和內涵，這也是當下中國特色社會治理的重要課題。

城市社區居民自治是指以城市居民委員會等社區自治組織為主要載體，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容，廣大群眾充分行使民主權利，逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的民主過程。在實踐中，社區自治并不是一個獨立的領域，而是與社區治理緊密相連的，是必須放在“社區治理”格局才能獲得實質意義的范疇。在上海， 居民區通常是由若干個相近的居住小區組成、由一個居委會管轄的居住區域。目前，已明確建立了“1+1+X”的居民區治理體系（即狹義的社區治理）。其中，第一個“1”是“一個核心”，黨組織是居民區治理的領導核心，主要做好共治工作，協調各類組織共同參與社區治理。第二個“1”是“一個主體”，居委會是居民區治理的主體，主要做好自治工作，即自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。“X”就是其他各類組織，實踐中各居民區情況不同，因而依托的各類組織并不相同。以靜安區S街道為例，地處商業繁華地段，外資、百強企業較多，市屬企事業單位較多，區域化黨建資源較為豐富，因而依托社區黨建聯席會議開展區域化黨建工作較多。而C街道以居住小區聚居為特征，沒有充沛的社區資源，因而依托居民小社團開展自治、共治較多。因此，雖然社區治理格局相似，然而社區發展的路徑和面貌卻不盡相同，社區基層黨組織在社區治理中的作用也不盡相同。

以靜安區的實踐為例，關于社區自治的管理體制主要包含四個方面的制度建設：一是在街道職能中強化對社區自治工作的管理和指導，建立了社區自治工作部，負責居民區自治建設、居民區黨建工作以及對社區各類自治組織的指導、服務等工作，加強行政支撐。二是構建了以居民區黨組織為核心、居委會為主體、其他力量支撐的“1+1+X”居民區工作格局，理順了自治體制。三是建立健全了居委會和下屬的工作委員會、樓組長、樓組五大員四級組織網絡，形成了居民區黨總支—居委會—一長五大員上下貫通、左右聯動的社區居委會組織體系新格局。四是落實了居委會工作經費，自2010年起，按照每個居委會20萬元的標準下撥工作經費，保障居委會落實自治。

在組織、人事、財力保障下，黨建引領下的社區自治成效初顯。各社區形成了各具特色的自治載體和品牌。其中“三元四自五化”同心家園社區自治工作模式，以群眾自治為主體，與區域化的社區共治和行政化的政府綜治有機結合，實行“三元治理”，突出共治平臺建設；“兩小項目”和“我為文明小區出份力·愛我家園”聚焦各居民區獨有的實事民生問題，由居民區自己提需求、自己出思路、自己來操辦，突出自治能力建設；“一二三四五”樓組工作法著眼于縮小自治半徑，探索樓組自治；“四議五要”群眾工作法著眼于規范自治行為，推進社區自治的科學化、規范化、民主化。

（一）堅持價值引領，在社區生活中倡導積極的價值取向和健康的精神追求。從靜安區的實踐看，著重強調了三方面：一是強化主人翁意識。社區是一種新的生活方式，這種新的生活方式是以私有財產為核心，以共有財產為紐帶的一種公民社會的生活方式。但是這種生活方式是20世紀90年代實行商品房政策之后才有的，加之受傳統思想的影響，人們仍然不適應公共生活。作為社區建設的主體，居民的主人翁意識比較缺失，對社區生活的參與度不高。因此，有的居民區就從物業費的討論入手，鼓勵大家參與社區事務，慢慢培養社區意識。二是強化民主意識。在社區自治中，居民與業主享有各項民主權利，這些權利本身就是自治的關鍵性載體，但有些居民不關注選舉，不參與投票。對此，在“黨建引領”實踐中，就更注重為居民營造民主的生活環境。比如評低保、社區項目專項經費的使用等事項，過去不注重透明、規范，加強居務公開、網上公開后，居民們表示“自己的規矩自己定”，自然會去遵守這些規矩。三是強化法治意識。自治本身是制度化治理，在社區里生活，就要學會社區生活的規則。作為業主應該承擔什么責任，怎樣保護自己的利益，怎樣尊重別人的利益？大家怎樣共同相處？如果不懂規則，遇到問題就不會自行處理，而是需要政府與居委會的介入。對此，在“黨建引領”實踐中，就更關注引領居民有規則、懂規則、用規則。建立了業主公約后，沒有“上墻”了事，而是一家一戶上門解釋，請業主簽字。雖然社區工作細微繁瑣，但意義重大，具有社會教育和價值引領的功能。

（二）聚焦整體功能，在系統謀劃中同步推進區域化黨建與社區建設。從靜安區的實踐看，主要強調了三個方面：一是構建適應社區治理要求的基層黨組織體系。區域化黨建是新形勢下優化黨組織設置方式，以適應社區治理要求的重要制度載體。靜安區成立“共同行動”區域化黨建聯席會議，形成“1+7+14”的區域化黨建體系（1個區級聯席會議，7個大口專業委員會，14個街道、鎮聯席會議分會），區域化黨建的“網”越織越密，通過系統化建設，同時也推進了社區黨建對社區的有效“嵌入”，以及對社區空間的有效覆蓋。二是創新適應社區治理要求的基層黨組織領導體制。以基層黨建引領帶動社區自治，必須正確處理基層黨組織與其它多元社會主體之間的關系，從體制上保證基層黨組織在社區治理中的領導核心地位。靜安區在構建區域化黨建時，并沒有停留在民生服務項目上的互聯互補，而是立足區域整體，不論是區屬、市屬還是中央所屬，不論是機關、企業還是事業單位，不論是國有、民營還是外資，都是區域化黨建整體的組成部分，在區域整體上提升體制的整合、協調、吸納能力，更好地凝聚多元社會主體共同參與和推進社區治理。三是強化適應社區治理要求的基層服務型黨組織建設。區域化黨建體系也是一個滿足基層社會多樣化利益需求的載體和平臺。每年，靜安區要在這個平臺上解決百多個事關社區民生的實事項目。民生服務是實現基層黨組織自身的先進性、影響力和代表社會共同利益的實質路徑，也是擴大黨在基層社會的政治影響，鞏固黨在社區的執政根基的重要載體。

（三）突出民主協商，在社區治理中引導各方力量共商共治、民主決策。社區公共事務具有復雜性、多樣性和動態性特征，任何一個組織不可能包攬社區公共事務。在靜安區的實踐中，通過功能分化來實現社區公共事務的有效治理：政府組織承擔行政管理功能；社會中介組織承擔公益性、專業性服務功能；社區自治組織承擔居民權益表達與維護功能；居民小社團履行互助功能。社區是政府、社會組織、居民及其他組織的公共空間。現代社區治理結構的特點表明，政府組織和其他組織、居民個人的關系將不再是單純的管理和被管理關系，而是通過建立合作的關系來實現社區的公共目標。社區組織、居民個人都應依法合規地參與到社區公共事務的協商、決策、執行或監督等各個環節。在居民區治理中，黨組織的角色已經發生了轉變，不再是實質領導，而是組織引導，擔當“老娘舅”的角色，引導凝聚各方力量共商共治。因此，社區自治中黨的領導方式改變了，通過法定的程序參與基層社會的自治，通過合作、委托、平等協商、引導、示范等多種方式團結群眾，形成一整套民主協商、民主決策的制度。靜安區各居民區的共建理事會、黨建聯席會議、黨員議事會都表明，基層黨組織的傳統角色已經轉換，更突出引導、協調、共治的作用。

（一）黨密切聯系群眾的政治優勢需進一步加強。隨著越來越多的“單位人”成為“社會人”，社區日益成為城市管理的重心、成為新形勢下增強黨的階級基礎、擴大黨的群眾范圍、鞏固黨的執政基礎的重要陣地。社區黨組織是社區建設的領導核心，要首先使得基層黨組織充滿活力，形成一支奉獻社區的黨員隊伍，才能進一步在社區形成道德力量和引領作用。

（二）居民區黨總支“牽頭抓總”作用需進一步加強。居民區黨總支是社區各類組織和各項工作的領導核心，始終要發揮好牽頭抓總的作用，以黨的基層組織建設帶動其他各類組織建設，把好政治方向，整合好組織資源，支持和保障居委會開展自治。但是客觀上，居民區黨建點多面廣，居民對社區要求越來越高，行政“充權”的體制尚未完全理順，居委會自治能力仍需培育，居民參與意識與能力仍需加強，造成居民區黨總支在實際工作中顯得“左支右絀”。有的居民表示對居民區黨總支提出過意見或建議，但是沒有反饋和行動；有的居民表示基層黨組織深入了解群眾真實需求不夠，而主要是配合上級部署的任務；有的居民表示得到社區服務不夠。這就要求，基層黨總支更好地理順工作方法和載體，做好工作虛與實的有機結合，有針對性地開展群眾工作，服務居民，從而凝聚人心。

（三）社區黨建的“開放性”建設仍需進一步加強。要以保障黨員民主權利為根本，著力完善黨內民主制度、探索黨內民主實現形式，充分激發基層黨組織和社區廣大黨員參與社區自治的積極性、創造性。但是，實踐上，社區黨員對黨內生活參與不足，黨員聽證會、黨員議事會等民主決策實踐仍然不足，團結有能力、熱愛社區黨務工作的人士進入領導班子的機制尚未完善。進一步，更廣范圍內的開放性，比如吸引社區內各自治組織、群團組織、“兩新”組織參與議事協商，形成各方參與、合作共事的機制與氛圍尚未形成。

（一）夯實基層基礎，加強基層黨組織的自身建設。社區建設和社區自治是一項具有重大戰略意義的創新任務，也是沒有任何模式、任何經驗可借鑒的具有中國特色的創新任務。社區事務不再是過去婆婆媽媽的事務性工作，“技術含量”越來越高，這就要求用轉型的眼光來看待社區基層黨組織建設，從過去經驗式、粗放式的建設轉型為科學化、規范化黨建方式。一是選好配強社區黨組織班子，不斷完善培養選拔使用機制，提高社區黨務工作者的政治、業務素質，較好地發揮黨組織的領導核心作用。二是加快社區專職黨務工作者隊伍職業化管理體系建設，建立健全資格準入、級別晉升、專業培訓、薪酬體系、考核評估等機制，真正實現基層黨務工作者隊伍職業化管理、專業化建設和社會化運作。三是建立完善社區黨務干部教育培訓機制，加強培訓的針對性、操作性，樹立“給資源不如給能力”的理念，推進社區自治能力建設。

（二）探索共生規則，建立互信互助的社區規范。基層黨組織要善于利用權威在社會領域內建立互信、互助的社會規范。一是建立健全由居民區黨組織牽頭，居委會、業委會、物業公司、駐區單位等參加的黨建聯席會議制度，推進民主決策。二是發揮居委會五個工作委員會（綜治和調解工作委員會、社會保障工作委員會、計生和公共衛生工作委員會、環境和物業工作委員會和精神文明建設工作委員會）的作用和聽證會、協調會、評議會作用，通過民主制度把黨和政府的要求轉化為居民群眾的自覺行動。三是倡導鄰里互助、守望相助的社區精髓，通過培養社區意識，建立共同的行為規范和價值理念。

（三）落實依法保障，形成制度性的積淀和累積性的發展。法治能取得長久的回報，而行政手段只能取得一時的效果。很多居民表示，不是不愿意參與社區自治，但目前條框不少，這樣那樣的阻礙太多，就連成立個業主委員會都要歷經困難，難免就打了退堂鼓，希望能將國家有關居民自治的法律法規落到實處。還有一些樂意從事公益的居民表示，現在做的很多工作都是自己貼錢在做，希望政府能夠做好財力和物力保障。凡此種種都說明，政府從社會領域具體事務的管理者和公共服務的實干者中退出后，要更多回歸社會政策制定者和服務監管者的角色，給社區自治建設提供制度基礎和法治支撐。

作者王小林系中共上海市靜安區委黨校教育長，朱 翊系中共上海市靜安區委黨校科研室主任、講師

責任編輯：卞吉賦