環境事件輿論管理的模式選擇與應對策略
——以四川省彭州PX、什邡鉬銅、威遠冷凝水泄露污染等環境事件為例

廖建國

（樂山師范學院 文學與新聞學院，四川 樂山 614000）

環境事件輿論管理的模式選擇與應對策略
——以四川省彭州PX、什邡鉬銅、威遠冷凝水泄露污染等環境事件為例

廖建國

（樂山師范學院 文學與新聞學院，四川 樂山 614000）

四川省的環境事件輿論管理屬于典型的“掌控型”模式，在自媒體環境中，這種模式的有效性正在降低。為有效應對環境事件輿論，實現經濟發展和環境保護的統一，應當根據省情對環保項目的輿論管理實行分級負責制，針對不同項目的具體情況，輿論管理應在掌控型模式和對話型模式中謹慎選擇或組合應用。

環境事件；輿論；應對模式

要滿足國民生活水平不斷提高的要求，資源消費額會不斷提高，資源消費額的提高又會增加環境負擔；但是，人們生活水平提高后對環境質量要求也會水漲船高，經濟發展與環境保護之間，必然會產生矛盾。正是這種經濟發展與環境保護之間的矛盾，導致近年來環境事件越來越復雜，突發環境事件數量居高不下（見表1）。

表1 各年度突發環境事件數

數據來源：中華人民共和國環境保護部環境統計公報

為保護和改善環境，防治污染和其他公害，推進生態文明建設，2014年4月“史上最嚴格的《環保法修訂案》”通過，新的生態環保理念成為了社會共識和國家意志。如何在“美麗中國”“和諧社會”的目標追求中實現經濟發展、社會和諧、環境美麗，這是當下地方政府面對的課題。四川省作為西部大省，人均GDP在全國排名21位（2016年數據），地方政府的經濟發展壓力大，這些因素的存在使得四川省環保事件的發生概率相對較高。為此，認真總結四川省環境事件的輿論應對特征并反思對策改進，有很強的現實意義。本文主要選取了彭州PX、什邡鉬銅、威遠冷凝水泄露污染等有廣泛社會影響的環境事件，總結地方政府輿論應對工作的成敗得失，以期為輿論管理工作提供一些參考。

一、當前環境事件輿論管理的“掌控型”表征

環境事件輿論有5個方面的特點，即訴求合理性、反復性、區域性、非偶然性、參與人員的廣泛性[1]，由于直接影響地方經濟，歷來是地方政府高度警惕的對象。從目前公開可查的環保危機輿論應對事件中，四川省還沒有得到各方公開承認的成功案例，從發生的幾起較大規模的環境事件輿論來看，輿論管理仍屬于典型的以“堵”為核心特征的掌控型模式，具體有如下表征。

（一）從回應主體看：政企合一

本文選擇觀察分析的事件樣本是近年來四川省影響較大的幾起環境事件。在這幾起事件中，民眾均以集體“散步”的方式表達訴求，最后也均以與現場“維持秩序”的警察發生沖突的方式被強制結束。涉事企業既有國企，也有民營企業，但無一例外這些企業都在沖突中隱身，企業與民眾之間的矛盾，被置換成了政府與民眾之間的沖突。項目企業本身沒有主體地位，在沖突中扮演的是一方爭取、一方排斥的對象。政府作為爭取的一方運用了所有的行政資源予以確保輿論有利于項目推進；反對的部分民眾則力圖通過聳人聽聞的流言和集會方式擴大社會影響力，用輿論壓力迫使地方政府做出讓步。

（二）從回應方式看：淡化輿論

不同于交通事故、礦難、塌方等顯性災難，工業三廢和噪音污染是隱性的，長期的。政府很難迅速地消除民眾疑慮，環保輿論具有長期性、廣泛性和復雜性，地方政府對環境輿論始終保持著高度警惕，在輿論管理上奉行“無聲勝有聲”的方式。在具體手段上有以下兩個方面的表現。

1.嚴防死守消聲式輿論嚴控

四川在線是由四川日報報業集團創辦的綜合性專業新聞網站，四川新聞網則是由四川省委宣傳部主管、主辦的新聞網站。這兩大網站是四川省最有影響的兩家網絡新聞網站，其新聞選擇必然貫穿著地方政府處理群體事件的宣傳指導思想。為反映地方政府對事件的輿論管理態度，本文利用百度新聞高級搜索方式，統計了四川省這兩大地方新聞網站和三大門戶新聞頻道對三個項目的新聞報道數量（見表2）。

表2 主要新聞網站對各環境項目的報道條數

統計表中，彭州PX項目和什邡鉬銅項目從籌建到群體事件爆發的周期較長，因此統計時間區間是2008年1月1日至2015年6月5日；內江市威遠縣冷凝水泄露事故引發的群體事件發生在2015年4月，統計分析的時間段是2015年1月1日至2015年6月5日。

從以上統計可見，環境危機事件輿論有“墻內開花墻外香”的特點，外地網絡媒體對事件的關注度，大大超過事發地媒體的關注度。事發地媒體故意淡化事件輿論的意圖明顯，但是，效果較前網絡時代已大大降低，因為對傳播無疆界的網絡媒體而言，事發地民眾仍可便捷地看到外地網站對事件的報道，相關輿論的生成仍有媒介報道基礎。

2.齊抓共管說服式輿論應對

我們也發現，突發環境事件發生后，各級政府、各個部門集體介入應急處置，政府通過整合資源，能在最短的時間內形成解決危機的巨大合力。危機輿論應對中，地方政府重視的不再只是傳統媒體，社交媒體、人際傳播、手機通信等甚至組織傳播渠道都受到了管控。輿論引導的主體，也不再限于新聞工作者，公務員、事業單位人員、通訊企業人員等都是輿論引導的主體，所有可以調動的單位和人員都被要求支持正面輿論。如鉬銅項目受阻后，什邡“從市領導到村干部全體動員，走村串戶宣傳鉬銅的安全性，及該項目之于什邡經濟發展、人民福祉的利好”[2]。彭州PX也將宣講工作落實到了每個單位、每個社區，體制內的社會動員力被充分挖掘。

從輿論引導內容的價值態度來看，屬于說服式而不是協商式。項目是否有害，無論是PX項目還是鉬銅項目，所有的宣講都預設了立場，用什邡受訪村民的話說：“政府說它好，外面的人說它壞”，村民們還紛紛拿村邊的河溝被污染為例，稱“政府只是說得好聽”[3]。這說明地方政府仍習慣于以真理在握的姿態進行溝通，主體姿態并不符合平等對話的要求，再加之平常實際工作沒做好，增加了民眾與政府間的不信任，公信力成為說服式傳播難以奏效的致命短板。

（三）從回應內容看：民眾質疑與政府回應內容錯位

掌控型模式除了對異質聲音或可能產生“不利”影響的聲音予以防范消除外，自身也會主動出擊，發出聲音。但這種發聲為避免引起民眾更大的質疑，內容往往被嚴格把控，只能說絕對保險的話。這就造成發聲內容模糊空洞，空話套話較多的現象，政府釋放的信息與民眾質疑的內容錯位。如在PX項目中，政府極力宣傳的內容有兩個：一是PX產品的毒性與咖啡一樣，屬于低毒產品；二是用國外的例子證明PX項目緊鄰居民區是合理的，如新加坡裕廊島埃克森美孚煉廠PX裝置距居民區只有900米，美國休斯敦PX裝置距城區1.2公里，等等。但民眾關心的卻是2005年遼陽石化PX裝置起火、2009年福佳大化PX火災，到2011年中海油惠州煉廠 PX裝置火災，2013年、2015年漳州PX項目在不到兩年時間里發生的兩次爆炸事故。由此可見，政府在與民眾溝通時還存在自說自話的現象，這些，都是輿論管理奉行以堵為主的掌控型模式的表現。

二、當前輿論環境中掌控型模式存在的問題

傳統媒體時代，信息的流通要經過媒體管控者的層層“把關”，民眾缺乏有效的表達空間，無法形成有效輿論。在傳統媒體占據主導地位的時代，無論是控制媒體輿論還是通過媒體控制社會輿論都相對容易實現，以壓制輿論為目的的掌控型模式也就成為了輿論管理的必然選擇。然而，新媒體技術的出現使媒介不再是由少數人控制的稀缺資源，地方政府的信息管控難度增加，掌控型模式遇到了越來越大的困難。

（一）政企合一方式轉移了矛盾

政企合一的輿情處置方式讓政府成為了項目方的代言人，政府喪失了“獨立中間人”的客觀立場，政府與企業被認為是利益共同體，作為輿論引導主體應當具備的“公信力”喪失。

政企合一方式排斥民眾參與，把民眾內部的博弈轉化為了官民博弈。環保項目的選址，附近的居民抵制是正常的，但它也會受到一部分民眾的支持。特別是受大項目影響，一些相同項目的小型工廠會被淘汰，這些工廠周圍的民眾會積極支持。但因政府積極排斥民眾參與，懼怕民眾與民眾之間的博弈，結果導致各方都不滿意，政府成為社會不滿情緒的發泄對象。

政企合一的模式還使企業對治污設施拒而不建，或建而不用，企業的環境污染責任轉移成環保部門的監管責任。對此地方政府對本地企業的污染或環境事故會瞞而不報，或對污染嚴重性縮小上報。造成中央政府和上級政府難以獲知事實真相，政府的組織信息渠道的暢通性受損。

（二）掌控型模式輿論引導力下降

傳統的政府回應主要靠官方媒體、記者招待會、新聞發言人、政府電話熱線等方式完成。這些回應方式都具有垂直發布式的特點，不具有網絡性、層次性和溝通性。在傳統媒體環境中，危機事件的傳播主體比較單純，在這種媒介技術環境中，政府容易掌控信息傳播的時間、信息量的大小和流向，容易掌控危機事件輿論的生成及最終形態。由于這一階段的輿論管理重在壓而不是搶，對社會輿論強調控制而不是引導，輿論管理模式可以稱作“掌控模式”[3]。然而這種輿論管理模式正遇到越來越嚴峻的挑戰。

1.信息預警力度弱

在突發性群體事件方面，現有處置模式和輿論應對做到了“統一領導、分級負責，屬地為主、協調聯動，快速反應、科學處置，資源共享、保障有力”的要求，但在群體事件的預防方面，卻是“各自為政、分級不負責、屬地為主，協調聯動難、反應不迅速、處置不科學、資源難以共享、保障難以到位”的局面。

2011年5月1日頒布實施的《突發環境事件信息報告辦法》，規定了對上級政府部門的信息報告要求。但這種內部報告制度的實施必然產生幾個方面的問題：一是下級政府報告時難免會存在著選擇性報告的問題；二是內部報告不像公開報道一樣產生輿論壓力，突發環境事件不一定能引起重視；三是對突發環境事件輿論的重視程度直接受上級部門的態度影響，上級部門因“置身事外”，對環境問題缺乏切身體會，對民眾情緒、社會輿論容易輕視。這樣幾個因素的存在會使突發環境事件的輿論預警力受到削弱，易產生“小事拖大、大事拖炸”的現象。

2.網絡媒體技術導致封堵難

地方政府輿論的渠道是全媒體，民眾的輿論渠道是網絡媒體。因此，網絡媒體是輿論管理最重要的平臺對象，特別是一些地方網絡論壇，由于集中了很多本地受眾，一些突發重大事件的苗頭性信息很容易在這一論壇上出現。人民網輿情監測室統計的2009年77件重大公共突發事件，有23件在網絡論壇上率先曝光，地方論壇成突發事件發酵地。[4]由此可見，網絡媒體當是地方政府環境事件輿論管理的重要對象。但是，根據人民網輿情監測室《2013年新浪政務微博報告》，十大環保微博無論是在粉絲數、微博數，還是活躍度、傳播力以及引導力等多項指標均遜色于公安、交通、旅游、氣象以及醫療衛生等政務微博。這說明，地方政府對新媒體的利用能力還有待提高。

（三）環境事件輿論引導缺乏有影響的平臺

“微而治之易，著而后救之難”，整合社會力量共同監督企業偷排亂放，廣泛發動社會監督力量，才有利于及時發現問題，解決問題。為此，政府應重視與要打造有影響的環保網絡平臺，通過加強環保網絡建設，完善政府環境信息公開制度，以增強地方政府的輿論話語權。但截至目前，我國還沒有非常有影響力的全國性環保網站，更缺乏有影響力的地方環保網站，這與日益受關注的環境新聞現象相比的確不匹配。目前的全國性環保輿情網，是在國家環境保護部中國環境新聞工作者協會指導下，由環保輿情服務中心、北京中環保文化交流中心共同主辦。[5]網站的內容影響力弱，主辦單位屬半民間組織，權威性差，網站界面體驗差，還不足以承擔起環境新聞輿論引導的重任，環境事件網絡輿論平臺的建設，依舊任重道遠。

三、做好環境事件輿論管理的對策建議

從宏觀政策來看，國家對環境事件的輿論管理政策偏向掌控型，對環境危機事件輿論在法律上重“滅火”，輕“防火”。2014年底實施的《國家突發環境事件應急預案》中有“信息發布和輿論引導”一節，明確規定了政府信息發布的方式和發布范圍，但在預防方面卻沒有指導性意見；2011年頒布實施的《突發環境事件信息報告辦法》只規定了對上級政府部門的信息報告，沒有涉及媒體管理。在這種輿論政策大背景下，地方政府輿論管理需要發揮智慧，根據具體情況采取靈活而有效的措施。

（一）對不同項目采取不同的輿論應對模式

盡管掌控型輿論管理模式存在種種問題，但在目前的體制環境下有其存在的合理性。如果輿論管理完全采用以疏為主的“對話型”模式，讓所有民眾完全理解與接受環境項目，是不現實的。2004年廈門PX項目開始啟動，審批、立項、建設和投產整個過程市民一無所知，最后發生了群體性事件。而廣東茂名擬建PX項目，則從2008年開始就通過《茂名日報》等媒體對項目積極進行了公示和溝通，但2014 年3月份也發生了群體性事件。由此可見，掌控型與對話型作為處理環境威脅項目輿論的兩種模式，沒有好與不好之分，只有適用與不適用之別。

針對突發環境事件，應當根據實際情況采取靈活的輿論管理對策。對一些涉及國計民生，不得不上的項目，地方在做到程序正義、布局合理、預防措施得力的前提下，應當調集一切體制資源予以保障。重點項目的輿論應對，可考慮由省級行政部門統一指揮，做到全省一盤棋，充分發揮集中力量辦大事的體制優勢。特別是一些事關國計民生的大型化工項目，如果要征得廣泛的社會同意才建設，是不可能的，此時，采用傳統的淡化輿論和對異質聲音進行封堵的掌控型輿論模式更為現實。

對一般性項目的輿論管理，則可以交由各地方政府自行組織實施，省級新聞宣傳部門負責監督指導。中小型項目一般產能低，投資少，環境風險高，對其作開放的輿論管理有利于降低環境壓力，倒逼企業提高環保投入，主動進行生產技術的改革；也有利于淘汰技術落后、產能低下、環境威脅大的企業。環境風險項目抓大放小，有利于將行政資源集中于重點項目，順利實現社會發展與環境保護之間的平衡，也能做到全省環境治理工作統籌兼顧，避免省級政府陷入事無巨細、任務繁重的管理困局。分級負責制還可以使高層領導將有限的時間和精力集中于戰略性決策，基層政府部門又可以發揮主動性、積極性與創造性。

（二）對重點事件輿論實施動態社會穩定風險評估

對民眾反映強烈的投資項目以及重大投資項目，應當建立社會穩定風險評估機制。為科學地統籌發展與穩定之間的關系，項目落地必須在發展與穩定之間做出平衡，做好群體事件風險的評估工作。評估導致群體性事件的因素，應重點考慮六點，即當地社會矛盾的復雜激烈程度、項目環境污染的大小和污染事故風險大小、受影響群體的環保意識和規模、持有異見的輿論領袖的影響力、項目的合法合理性的質疑風險、異地同類項目引發的示范效應。綜合對這些誘因的研判，政府再根據階段性的處置結果和危機事件的發展趨勢動態地調整輿論管理對策，最后根據評估結果制定輿論危機應急工作預案。

風險評估應當實行評估主體社會化，獨立第三方的專業評估能避免評估結論的主觀性干擾，避免評估結果成為領導意圖的“證明”。要“適時把評估機制這一行政行為逐步上升為政策法規甚至法律，作為重大行政決策、重大改革及重大建設項目審批的一項重要內容，以法治的形式制約政府部門的權力，切實推進依法決策”[6]。

（三）建立三方博弈機制預防環境危機輿論發生

政府即使搞了環評，企業環保規劃周詳，仍有可能是紙上談兵。企業環保投入愈大，后期運行成本愈高，建而不用的可能性就會越大。大連PX項目搞了環評，卻相繼發生相鄰中石化輸油管線爆炸和廠區潰堤，充分暴露了企業和政府單方環評的漏洞。所以，民眾參與環保博弈至關重要，建立企業、政府與民眾三方環保博弈機制很有必要。民眾參與環保可以對企業與政府形成監督與制衡，有利于環境風險控制，這也有利于預防環境危機事件的發生。

（四）重構官方話語機制

一般環保類事件的管理應采用對話式模式，廣納民意，線上溝通，線下互動，通過交流達成共識。政府回應是現代國家民主生活的重要機制安排之一，政府回應的意愿和程度越高，說明國家政治生活中的民主化程度越高。為順應網絡媒體環境的變化趨勢，環境事件輿論管理在采用對話型模式時，可考慮重點做好以下幾項工作。

1.建立統一的省級環境監測互動平臺

強化環境信息交流可考慮打造省級網絡環保平臺，將環境信息集中在統一的網絡平臺，實現發布與管理的集中。通過這種方式，可以提高民眾參與環境保護的積極性和輿論監督的效果，建設一個重民意、負責任、有效率、高服務的環保部門；這樣也可以節約各種政府成本，提高環保部門的環境信息管理效率；此外還可以提供政府與不同社會主體進行平等、直接的信息交流平臺，有利于提高環保部門環境信息服務質量。[7]這種扁平式回應模式能較好地解決了等級式管理的管理層次多、冗員多、組織機構運轉效率低下等弊端，加快了信息流的速率，提高決策效率。

由于危機事件干預涉及多個政府部門，輿論應對工作僅是危機處置系統性工作的一部分，更由于網絡媒體傳播的非線性、即時性特征，輿論應對工作應當增強互動性、及時性。扁平化管理以分權為主，集權為輔，基層組織具有相對獨立性，承擔了更大的輿論應對自主權。各級政府部門要適應自媒體時代輿論反應積極、快速、主動的要求，就必須擁有輿論自主權，如果仍按傳統的輿論管理模式，各部門僅是逐級上報輿情，再逐級下達輿論回應方式和內容，信息傳輸層次過多會造成信息失真，輿論反應遲鈍。

2.增強地方政府網信辦的部門協調力

輿論工作扁平化管理在分權為主的基礎上，也需要適度的集權管理。各級政府部門的輿論自主性增加后，需要有部門專司監督考核；因為許多危機事件往往涉及多個政府主體，有效的輿論回應需要多部門聯動，這就需要有一個部門進行牽頭協調與管理。為順應網絡新媒體環境變遷，國家成立了網絡信息化辦公室，專門負責網絡內容的建設與管理，極大地明確了網絡內容管理的部門責任，強化了政府的管理力度，然而由于行政管理的初創期，目前，省、市互聯網信息辦公室的主要職責參照國家互聯網信息辦公室職責確定，但未細化和明確中央、省、市的具體職責。作為地方互聯網信息辦公室，目前在管理方式、管理主體、管理的內容邊界、管理責任落實等諸多問題都有待探索，但要增強網絡輿論管理的力度，強化網絡信息辦公室的部門協調力是必然要求。

[1]王靜.環保類突發性群體事件的成因及對策研究[D].金華：浙江師范大學，2013.

[2]李云芳.什邡醞釀重啟鉬銅項目 曾許諾永不再建[N/OL].東方早報，2013-09-25[2016-12-20].http://news.sina.com.cn/ c/2013-09-25/131128297410.shtml.

[3]廖建國.危機事件的輿論國際化趨勢及應對模式轉換[J].新聞界，2012（11）：10-15.

[4]泰山小溪.網信辦發文“約權”邁出轉變職能第一步[EB/OL].[2016-12-20].http://www.zjjzx.cn/news/zjjplhot/586943.html.

[5]環保輿情網站簡介[EB/OL].[2016-12-20].http://www.eppow.org/html/about/us.html.

[6]蔣俊杰.我國重大事項社會穩定風險評估機制：現狀、難點與對策[J].上海行政學院學報，2014（2）：90-96.

[7]曹明德，毛苑入.政府環境信息公開之網絡環保:環保部門的職能轉變[J].綠葉，2013（9）：27-31.

Model Selection and Countermeasures of Management of Public Opinion About Environmental Events——A Case Study of Pengzhou PX，Shifang Molybdenum Copper and Weiyuan Condensed Water Leakage in Sichuan Province

LIAO Jiɑnɡuo

（Leshan Normal University，Leshan Sichuan 614000，China）

The management of public opinion about environmental events in Sichuan province typically follows the“control model”.However，in the environment of We-media，the effectiveness of this model is decreasing.In order to effectively respond to the public opinion of environmental events and to achieve the unity of economic development and environmental protection，a hierarchical responsibility system should be adopted for the management of public opinion about environmental protection projects according to the situation of the province and the specific circumstances of different projects.The management of public opinion should be carefully selected or combined in the control model and dialogue model.

Environmental Events；Public Opinion；Coping Model

G211

A

1009-8666（2017）05-0086-06

10.16069/j.cnki.51-1610/g4.2017.05.013

［責任編輯、校對：王菁］

2017-01-20

廖建國（1976—），男，四川達州人。樂山師范學院副教授，博士，研究方向：新聞輿論。