海島開發須做好全域“四個一”

□張蕾

海島開發須做好全域“四個一”

□張蕾

隨著浙江海洋經濟發展試點工作全面展開，如何從全域高度思考海島保護與發展議題，破除現有體制機制障礙，形成人口、經濟和資源環境相協調的海島開發格局是浙江未來海洋資源使用的一項重要任務。筆者在多地調研的基礎上，結合浙江海洋經濟發展的新態勢、新要求，提出科學保護與合理使用的舉措建議。

整體態勢：科學、規范、有序

浙江共有面積大于500平方米的海島2878個，數量居全國首位，蘊含著豐富的港口、漁業、旅游、礦產以及海洋能等海洋資源。目前重要海島的開發利用主要集中在海洋漁業、濱海旅游、城鎮建設、港口開發、臨港工業、清潔能源等領域。港口開發成效顯著，海洋產業發展迅速，新興產業成為發展亮點。隨著浙江海洋經濟發展示范區和舟山群島新區的設立，浙江相繼出臺了《浙江省重要海島開發利用與保護規劃》等一系列政策法規，標志著浙江的海島保護、利用與管理工作已進入科學、規范、有序的軌道。

盡管海島開發整體態勢良好，但仍存在一些問題。一是海島開發利用方式落后，海島生態破壞較為嚴重。在資源開發中，存在“多占少用、占而不用、未批先用”等現象，造成資源浪費、開發層次不高。一些圍海筑堤和臨港工業用島對生態環境影響較大，炸島炸礁、填海連島、采石挖砂、不科學的圍墾方式改變了海島地形地貌，破壞了海島生態、海上景觀和自然屏障等生態功能。

二是海島土地資源緊張，基礎設施建設滯后。沿岸大島陸地空間已基本得到利用，改造提升、重點項目建設輾轉騰挪的空間非常有限。除少數集約開發的海島外，大部分海島交通、能源、水利和防災減災等基礎設施薄弱，文化、教育、衛生、通訊等公共服務落后。

三是海島開發缺乏統籌協調機制。海島開發所涉及的海島、岸線、灘涂和海域等海洋空間資源的管理和開發利用由多個行政部門分頭承擔，統籌規劃和綜合管理機制尚不健全，容易出現管理錯位、重疊和空缺現象。同時，海域資源與陸域資源之間也缺乏銜接，土地利用總體規劃、城鄉建設規劃和海洋功能區劃等空間規劃邊界、內容、時序容易產生沖突，導致資源管理、審批等過程效率低下。

發展方向：做好全域“四個一”

畫好全域發展“一張藍圖”，促進空間、規模、產業結構的統籌。在經濟全球化、社會信息化時代，海島不再與世隔絕，而是深刻地嵌入在地區乃至全球空間與產業體系之中。浙江海島開發必須有機融入到21世紀海上絲綢之路建設之中，發揮區域經濟的綜合優勢，輻射長三角和華東地區，實現海島開發和沿海地區發展的良性互補。充分利用區域一體化和產業結構調整的戰略機遇期，圍繞杭州都市區、寧波都市區、舟山新區和上海都市區設計環杭州灣經濟圈、文化圈、生態圈的未來20年總體藍圖。

編好海陸聯動“一本總規”，合理布局海島、岸線、海域功能定位。海島是海陸兼備的空間資源，是其所處區域經濟、社會、生態系統的重要組成部分。避免片面的“就島論島”，綜合考慮海島所處區域的自然屬性和社會需求，因島制宜統籌謀劃各重要海島的主導功能。把全省重點海域、重要海島、重點岸段等海洋空間的相關內容納入規劃范圍，推動海洋空間一體化布局、聯動保護、聯動開發，編制省域范圍海洋開發的總體規劃。

劃好生態保護“一條紅線”，實現生產、生活、生態的協調統一。島嶼及其周邊海域的生態系統比較脆弱，必須踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，綜合評價開發利用的適宜性和海洋資源環境承載能力，科學確定重要海島的功能定位、開發方向和管制措施，嚴格保護具有極高生態價值的海島。對具備開發基礎和利用潛力的海島，應秉持“在保護的基礎上合理利用，在利用的過程注重保護”的理念，穩步謹慎地推進項目建設，切實抓住規劃、建設、管理三大環節，堅決劃好、守好生態保護紅線。

下好可持續發展“一盤活棋”，培育人口、科技、文化發展動力。海島的可持續發展離不開人口、科技、文化提供動力。近年來，大部分海島的戶籍人口和外來人口均出現持續下降，青壯年人口減少的趨勢更為明顯。從長遠來看，需要引導海洋產業對當地就業的拉動作用，依托科技創新改善海島的交通、淡水、能源供應，提升公共服務水平，以宜居環境與海島文化的獨特魅力吸引和留住居民，保證適度的人口規模，為海島培育創新創業活力。

圖/金川

啟示與建議

在整體布局上，完善跨區域、跨部門統籌機制，實踐區域一體化發展戰略。以實施浙江省海洋經濟發展示范區和舟山群島新區國家戰略為指引，聯動推進海洋經濟“兩區”與舟山江海聯運服務中心、舟山國際綠色石化基地等建設。在海洋經濟發展示范區小組框架下，繼續強化領導小組辦公室的作用，同步發揮好岸線資源統籌辦公室的作用，聯合省發改委、省海洋與漁業局、省交通運輸廳、省水利廳等重點涉海部門，強化重要海島、港口和重點海域的功能規劃與有序開發。探索與上海、福建等相鄰省市建立海洋一體化發展的協作機制，在產業、生態、文化等多重領域開展有效合作，提升海島開發在空間上的系統性。

在功能規劃上，按照“多規合一”要求，編制海陸統籌、三生融合的方案。依照《浙江省域國土空間總體規劃》的要求，凡是納入省級層面管控的海島，必須根據全省海洋經濟發展需求、全省國土空間格局優化的要求，有機銜接周邊海域功能，實現海港、海灣、海島“三海聯動”發展，做到海島土地利用總體規劃、港口岸線利用規劃與海域使用規劃“多規合一”，進一步完善相應的生態規劃、基礎設施規劃。組織編制單島發展規劃（方案）時，要結合實際統籌重要海島的功能區布局、海島岸線及其周邊海域灘涂的開發利用，強化海島空間合理布局和資源高效利用。參照“特色小鎮”的建設模式，促進海島產業的融合發展，增強重要海島規劃的科學性和可操作性。

在建設管理上，建立多維預警監控體系，動態監測海島開發保護進程。沿海市縣要對海島經濟社會生態的脆弱性提高警惕，加強對海島產業開發和生態保護的管理，研究制定具體的落實措施，逐步形成指標全面、配套完整、運行高效的海島開發保護預警和管理體系。針對海島可能發生的產業風險、公共安全風險、生態風險，設立便于統計和掌握的指標，盡早發現問題隱患，及時實施政策干預。

在政策設置上，依照時間系統性要求，對部分海島實施限制開發與禁止開發。為全省海島制定開發保護工作時間表，充分評估海島的相對位置、資源稟賦和生態價值，科學規劃產業發展與生態修復的實施序列。對于一些暫不具備開發條件，對周邊生態存在較大潛在影響，或者無法明確開發方向的海島，應當主動設置限制開發與禁止開發時限，為未來海島開發適度“留白”。學習“五水共治”經驗，充分動員、落實到人，避免因短期利益大拆大建，盡可能降低改革失敗風險。

作者單位：杭州市信息中心