關于政府信息中個人隱私和個人信息的區分研究

趙嘉貝

[摘要]政府信息公開是促進政府轉型的必要措施，但是由于我國相關法律的缺乏，導致在實踐中經常出現以個人隱私為借口不公開應當公開的信息，或者將本應當屬于個人隱私的信息毫無保留的公開，給公民帶來了極大的困擾，所以，將個人隱私和個人信息進行區分是保證公民個人隱私不受侵犯的首要前提。但是個人隱私和個人信息的重疊性和時間性導致二者非常容易混淆。本文運用實證分析法、文獻研究法等分析方法，從為區分必要性、個人隱私和個人信息的關系、列舉式的不規范以及進行區分當堅持的原則試進行論述，試將二者之間的關系進行梳理。本文的創新點在于不同于國內通行的將個人信息和個人隱私進行列舉式闡明，提倡對個人隱私和個人信息進行原則性的區分。

[關鍵詞]信息公開；個人信息；個人隱私

一、政府信息中個人信息和個人隱私區分必要性

現在是從紙質版到電子版的時代，2015年8月31號國務院發布的《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》中提出要以大數據作為提升政府治理能力的新途徑，推進政府數據的開放和共享，加快政府信息平臺整合。政府信息公開是政府職能轉變的必要階段，政府信息就是政府在履行職責過程中收集到的公民個人信息以及在履行職責過程中形成的信息，所以政府信息公開會直接或者間接的公開公民個人的信息。隨著大數據的推進，所有的信息儲存已經擺脫過去紙質性、區域性和易丟失等特點。截止到2016年6月中國網民的數量已經達到710000000人次，面對如此大的瀏覽人群，一旦隱私遭受泄露，后果不堪設想。

任何人對于自己的信息都天然的具有保護的欲望對他人的信息天然的具有窺探的欲望，而且不同的年齡、學歷、職位等等對隱私的界定是完全不同的，調查顯示女性對于信息的保護欲望強于男性，隨著年齡的增長或者學歷的增加對隱私的范圍認定越來越寬泛。從而導致實踐中根本無法對個人隱私和個人信息進行界定，出現了實踐中不同地區不同標準的尷尬現象。故最高法和最高檢聯合公安部出臺了《關于依法懲處侵害公民個人信息犯罪活動的通知》，其中對于個人信息的規定為：“公民個人信息包括公民的姓名、年齡、有效證件號碼、婚姻狀況、工作單位、學歷、履歷、家庭住址、電話號碼等能夠識別公民個人身份或者涉及公民個人隱私的信息、數據資料。”我們可以看出《通知》將公民姓名、年齡等具有基礎識別性的信息明文規定為個人信息。人民大學法學院民法學教授王利明先生將隱私權分為三類，分別是私生活秘密權、空間隱私權以及私生活安寧權。我們生活中經常遭受垃圾短信。推銷電話的騷擾，已經嚴重侵犯到我們生活安寧的權利。人民大學法學院教授張新寶將侵犯公民隱私的行為總結為十種，其中包括：未經公民許可公開其姓名、住址、肖像或其電話號碼和泄露公民個人的材料或者將之公布于眾或者是擴大范圍。我們能夠看出同一個信息既有可能屬于個人信息也有可能屬于個人隱私，二者存在交叉不可能用列舉的方法將其一一列舉，將其進行嚴格的界定是不現實的。但如果不加以區分僅由執法人員進行對二者進行界定，那么信息是否能合理公開就很大程度上取決于當地執法人員專業水平及實務能力，這可能會導致不同地區不同標準的尷尬現象，所以，對個人信息和個人隱私加以原則性的區分是個人信息有效合理的公開，個人隱私得以最大保護的必要條件。

二、政府信息中的個人信息和個人隱私交叉存在又相互獨立

我國學者大都采用的是列舉式的方法來表達個人信息所包含的內容，雖有區別，但對于其中幾項屬于個人信息是達成共識的，包括姓名、年齡、性別、民族、出生年月、血型、身份證號碼、指紋、戶籍、婚姻狀況、教育背景、健康信息、工作履歷、財務狀況等可以任何單獨或者與其他信息對比可以識別特定個人的信息。個人隱私指的是公民在個人生活中不愿意為他人公開或者被他人知悉的秘密。個人信息具有廣泛性、可識別性、時效性等特征。共享性。個人隱私具有私密性、時效性、不確定性等特征。二者都具有時效性的特征表面一則信息是否屬于個人信息或者個人隱私會因時間的改變而改變，所以二者的范圍是相互交叉的，在不同的時間地點是可能相互轉變的。

個人信息具有時效性，一個人的絕大多數信息自產生之日起都是在不斷變化的，比如身高、住址、工作經歷、受教育程度、婚姻經歷等，在某些情況下，一些過時的信息不但不具有識別能力而且帶有誤導性和歧視性，比如某些過去工作經歷不愿意為他人所知，這則信息現在對這個公民幾乎不具有識別性，且如果公民不愿意為他人所知的，就成歸類為個人隱私。個人隱私也可以轉變為個人信息的，如果一則信息關系到公共利益，那么不論當事人愿意與否，必須公開，比如艾滋病患者的艾滋病史，如果病人不愿公開，那么屬于個人隱私，不得公開，但是如果艾滋病人進行賣淫等特殊行為，那么就不再屬于個人隱私，必須公開。所以二者是交叉的，是隨著時間、地點和時代的發展而發展的，不是一成不變的。但同時二者又是不同的兩個完全不同的概念。首先，雖然個人隱私和個人信息可能在不同的時間點不同的地區相互轉化，但是，在同一時間點同一地區同一事件中，二者一定是相互對立的，只要屬于個人隱私就不會屬于可以公開的個人信息（涉及公共利益和當事人愿意公開的除外）。其次，一部分信息就是屬于應該公開的內容，比如說社會保障號碼，但是一部分信息就是屬于個人隱私，比如說公民在私人領域私人空間所做的不妨礙社會不妨礙他人的私人事情。最后，個人隱私和個人信息的側重點是根本不相同的。個人信息主要是側重信息作為信息最基本的功能，也就是流通性，將其公布于社會，具有一定的經濟利益和社會效益，也可作為政府調控的一種手段；但是個人隱私則更加注重秘密性和私人性，它更多的是公民向保護的，不愿向社會公布的，除非在個別關系到公共利益的情況下，非但不會給社會造成良好的效益反之還會嚴重影響當事人的學習工作和生活。而且個人信息的保護更多的是強調在信息收集、處理、保存、利用、公布的過程中如何規范的進行，如何處理收集者和被收集者之間的關系，可以看成是事前的救濟，但是對于個人隱私的保護，則是事后的救濟，只有在個人隱私已經暴露，傷害已經造成的前提下才進行保護所以說個人隱私和個人信息是兩個完全不同的概念。

故個人隱私和個人信息既交叉又獨立，想用列舉法明確其范圍是不現實的。

三、列舉式的弊端

從上文可得出結論，個人隱私和個人信息想換重疊相互轉化但同時又是相互獨立的不同的概念，現在多數學者采取的是列舉法，此種方法漏洞之處在于太過于死板，適應不了社會的變化，且對個人信息或者個人隱私進行列舉的相關法律位階相對比較低，如上文提到的《關于依法懲處侵害公民個人信息犯罪活動的通知》，僅僅是個通知，很容易因與其他高位階的法律沖突而無效。或者對個人信息和個人隱私的相關列舉僅是某個專家學者的解讀，也許相關研究很先進，但只有參考價值，并沒有制約性。這就更容易造成不同地區不同標準的現象。退一步來說即使出臺了個人隱私或者個人信息界定的相關法律，解決了法律位階這個問題，如果還是采用列舉式的方法來對二者進行規定，我們都指導法律具有滯后性，很可能在出臺的那一刻已經具有滯后性，社會生活發展如此迅速，社會關系如此復雜，這樣很大程度上會使這部剛剛出臺的法律成為一塊絆腳石，所以，筆者認為列舉式是不科學的。

四、對個人信息和個人隱私的區分應以原則性區分代替列舉式

上文中已經明確解釋了將個人信息或者個人隱私進行列舉，從而進行明確的區分是不現實的，二者交叉性太大，范圍過于重疊，再加上社會實踐的復雜性，導致將兩者進行明確列舉至少在現在的立法水平下是根本不可能的，所以現如今必須對二者進行原則性的區分不僅不會加強執法者的自由裁量權，反而是對執法者權利的限制。如果只是像現如今對個人信息和個人隱私的關系進行回避或者一刀切的規定出某幾個信息屬于個人信息，那么面對現如今社會日新月異的發展，這個漏洞只會越來越大，將來一定會造成不可彌補的后果，所以本文建議直接對個人隱私和個人信息進行原則性的區分，給予執法者一定的裁量權，但是這個裁量權必須限定在規定的范圍內。筆者建議用以下原則對個人信息與個人隱私的區別進行規范。

（一）拓寬依申請而公開信息范圍原則：姜奇平教授在《處理好隱私保護與個人信息開發》一文中將信息分為白色信息、灰色信息和黑色信息，白色信息即為可用信息，灰色信息即為敏感信息，黑色信息為絕對不可泄露信息除了黑色信息其他的信息都是可以開發利用。日常生活中屬于白色信息和黑色信息的數量是極少數的，大部分信息是屬于灰色信息，白色信息必須公開，黑色信息一定不能公開，不管是白色信息還是黑色信息公民的自主決定權都比較小，很可能自公布到刪除公民都一無所知，所以應當減少白色信息和黑色信息的數量，加大灰色信息的數量，同時堅持灰色信息必須申請原則，這樣才能保證盡可能地減少對公民隱私的泄露，且保證信息一旦泄露公民可以在第一時間知曉并進行補救。

（二）堅持公民參與原則：對于涉及到公眾個人信息的，除了白色信息以外盡可能地讓公眾參與，讓公眾自己決定，因為自己才是對自己的事情最了解，最有就決定權的人；堅持公民參與到任何一個環節，從信息的收集、歸類、存儲、公開所有的環節都必須讓公眾知曉，盡可能地讓公眾參與，灰色信息的公開就必須讓公眾參與，只要涉及信息屬于灰色信息，必須讓相關公民知曉，并聽取他的意見，再由政府考慮公共利益等相關因素最后決定是否公開，不論是否公開都必須將決定告知公民，并建立公民復議制，此原則也有利于陽光政府的建設。

（三）“一個”部門負責原則：大數據時代已經來臨，我們需要建立的是資源共享型的政府，應當推進的是政府平臺共享化，同時要求建立的也是簡便性政府，所以應當實施“一個”部門負責原則，盡可能地減少對外負責政府部門數量，讓老百姓看得明白，讓老百姓知道什么類的信息歸哪個部門負責，保證其在第一時間可以進行申訴，政府可以在第一時間進行補救。對于內部責任內部分責。

（四）案例參考原則：雖然我國是大陸法系國家，我國沒有判例法，但是建立案例參考制度有利于統一標準，減小不同地區不同標準的現象，而且有先例作為參考有利于減小公民的抵制情緒，增強公民的接受程度，公民也可以通過先例規范自己的行為。

（五）網絡安全等級區分原則：現在很多信息的泄露不是政府私自泄露，或者搞不清狀況將其公布，而是政府網站安全等級太低，隨便一個電腦高手就可以看到本應保密的個人信息，這個不管是公民還是政府完全就出于被動狀態，所以建立網絡安全等級，對于灰色和褐色信息用高等級的級別進行保密，杜絕這種被動式的泄密。

結論

對于政府信息中個人信息和個人隱私的區分，必須在堅持以上原則的前提下，完善其他具體因素的建設，比如政府工作人員專業素質道德的提高、增強民眾自我保護的意識、加強相關人才的培養等等，總之，個人隱私和個人信息是分不開的，但是又必須區分對待，進行分別保護，只有這樣才可以將個人信息和個人隱私的保護做到最好，才能在享受大數據帶來的便利時盡可能的保護公民個人隱私。