金融腐敗背后的監管真空

賀斌

金融風險結構已經由過去主要是資本不足的風險，過渡到一個資本不足和透明度不足的

雙重風險階段，這就需要對目前的監管架構做適時的調整

消失了一個多月的楊家才，在經歷了各種版本的傳言后，還是出現在了中央紀委的紀律審查公告中。

5月23日傍晚，中央紀委發出一條消息，“中國銀行業監督管理委員會黨委委員、主席助理楊家才涉嫌嚴重違紀，目前正接受組織審查。”

這條消息并沒有引起太大的震動，早在一個多月前，關于楊家才被紀檢部門帶走的傳聞就已在坊間流傳，甚至有部分主流媒體特意報道出來，以較為肯定的語氣作出揣測。

隨著楊家才的落馬，作為金融監管部門的“三會”各有部級高官因貪腐被抓，金融反腐工作正逐步走向深入。

金融領域成為腐敗高發區

今年以來，金融反腐的案件層出不窮，僅4月份就披露了4起金融系統腐敗大案：4月9日，前保監會主席項俊波、中國進出口銀行北京分行原行長李昌軍被查。4月13日，中國民生銀行北京航天橋支行行長張穎被查，原總行副行長趙品璋也幾乎在同一天被帶走。4月21日，前深交所人員、曾任股票發審委員的馮小樹涉嫌違法買賣股票被查。

而在查處的對象中，不僅有監管部門“高官”和金融機構的“高管”，也有一般干部和普通員工。《中國新聞周刊》對中央紀委監察部公布的信息進行梳理，據不完全統計，從2013年5月到2017年5月，四年間，僅在中央紀委網站通報的金融監管官員和國有金融機構工作人員就有35人，其中，包括原保監會主席項俊波，原證監會副主席姚剛、原證監會主席助理張育軍，以及此次被通報的銀監會主席助理楊家才在內的監管層官員有12人，銀行10人，保險公司4人，投資機構7人，其他相關政府部門2人。

在中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員喬梁看來，腐敗通常有三種類型：裙帶關系、內幕交易和敲詐勒索。“這三類對于金融腐敗也是共通的。”他向《中國新聞周刊》解釋道，盡管金融領域給大家的印象是有很多的市場規則和嚴格的交易規則，但是畢竟還是一個掌握著大量資源的行業，腐敗的根源主要在于權力或資源的分配被一種壟斷的方式所掌控，因此，只要存在豐厚的利益分配，就可能產生腐敗，而且這種腐敗的機會是相當大的。

“從目前暴露出來的金融領域腐敗案件來看，呈現出一些共同的特點。”中國政法大學反腐敗與廉政建設研究中心副秘書長于國旦向《中國新聞周刊》介紹，一是整個金融領域涉案人員多，發案數量大，而且可能存在一部分數量較為龐大的隱案;二是涉及的罪名除較為傳統的受賄、挪用公款、貪污罪等職務犯罪外，涉及經濟領域的犯罪也逐步增多，如內幕交易等;三是涉案資金大，影響范圍廣，危害極為嚴重;四是技術性、專業性強，隱蔽性強，查處難度大。

此外，犯罪人往往作案時間較長，并出現金融系統人員和微觀經濟體人員相互勾結，共同作案的情況。領導干部發案率也有所增加。

“金融犯罪非常嚴重，觸目驚心，如不采取措施，可能影響經濟穩定，國家安全。”于國旦說。

實際上，中央早就對金融領域的反腐進行了部署。早在2014年3月，中央紀委啟動新一輪機構調整，紀檢監察室數量增至12個，其中第四監察室對口的就是金融單位。2015年2月11日，在中央巡視工作動員部署會上，中央決定完成對中管金融企業巡視全覆蓋。當年10月，中央第三輪巡視啟動，在31家被巡視單位中，有21家金融機構，包括五大國有銀行在內的14家中管金融企業和“一行三會”等監管機構。

證監會原副主席姚剛、原主席助理張育軍就是在此時被通報接受調查的，銀行業協會原黨委書記王巖岫以及3名來自銀監系統的官員也在不久之后被通報。從時間來看，和中央巡視的時間較為吻合。

四年來，中國的反腐逐漸向縱深發展，力度不斷加大，隨著金融系統貪腐案件不斷被查處，一些“金融老虎”“金融大鱷”接連落馬，反腐已經從以政府機關為主的第一戰場，轉向以金融機構為主的第二戰場。

就在4月9日下午，項俊波被查消息公布幾個小時后，中國政府網全文刊發了國務院總理李克強3月21日在全國廉政工作會議上的講話，似乎大有深意。李克強在會上指出，要嚴防金融風險和腐敗，嚴厲打擊銀行違規授信、證券市場內幕交易和利益輸送、保險公司套取費用等違法違規行為。“對個別監管人員和公司高管監守自盜、與金融大鱷內外勾結等非法行為，必須依法嚴歷懲處，以儆效尤。”

然而，在金融反腐過程中，作為金融監管部門的一行三會，與紀檢監察部門各自承擔了不同的職能。據了解，金融領域本身有自己的監管機構，在金融反腐中也發揮著重要作用，比如馮小樹的案件就是中央第7巡視組在對證監會開展專項巡視期間，向證監會移交的線索。案件從調查、審理到處罰，都是由證監會完成。那么，該如何有效地分工，形成反腐合力？

喬梁認為，紀檢監察部門必須在腐敗發生后才能介入，而且還得有舉報才能開展調查，而金融監管部門在事前就可以通過內部監控，發現異常交易或其他違法行為，提前介入，將腐敗扼殺在萌芽狀態。

補齊監管短板

隨著腐敗案件頻發，加強事前監管、日常監管也成為監管部門的工作重心，特別是要從制度上補齊監管短板，防患于未然。

今年3月2日，銀監會主席郭樹清在履職3日的“首秀”中，用“牛欄里關貓”來比喻監管制度的缺失，提出要及時彌補監管短板，排查監管制度漏洞，完善監管規制。有媒體曾報道，他在上任后一個多月的時間里，找出銀監會成立以來所有的監管規則，從中尋找規則的短板。

3月末，銀監會部署開展對“三違反”（違反金融法律、違反監管規則、違反內部規章）、“三套利”（監管套利、空轉套利、關聯套利）和“四不當”（不當創新、不當交易、不當激勵、不當收費）的專項治理工作。

4月7日，銀監會對外表示，2017年上半年將組織全國銀行業集中進行市場亂象整治工作，以回歸本源、服務實體、防范風險為目標，重點對股權和對外投資、機構及高管、規章制度、業務、產品、人員、廉政風險、監管行為、內外勾結違法、非法金融活動等十大方面進行整治。

4月7日、10日和12日，銀監會先后出臺《關于提升銀行業服務實體經濟質效的指導意見》（4號文）、《關于銀行業風險防控工作的指導意見》（6號文）和《關于切實彌補監管短板提升監管效能的通知》（7號文）。在短短兩周內，銀監會根據風險領域制定了7大行動方案，實行“一險一策”，推進重點領域的風險防控。

保監會在短期內密集出臺了一系列政策。4月20日，保監會印發《關于進一步加強保險監管維護保險業穩定健康發展的通知》;4月28日，又印發《關于強化保險監管打擊違法違規行為 整治市場亂象的通知》。兩個文件直指虛假出資、公司治理亂象、資金運用亂象、產品不當創新、銷售誤導、理賠難、違規套取費用和數據造假等八個方面的保險市場亂象，并部署開展專項整治。

此外，保監會還加強了風控和服務的制度建設：4月23日，保監會印發《關于進一步加強保險業風險防控工作的通知》;4月26日，又調整《中國保監會保險消費投訴情況通報》的口徑和內容，并發布《保險公司章程指引》。

或許是由于此前險資進入資本市場，特別是股市，引發了極大爭議，保監會開始從制度層面對險資投資方向進行引導，先后發布三個文件，分別推進險資支農支小、支持實體經濟，以及投資PPP項目等。

在加強監管的同時，監管層也加強了問責，對于違規者施以重罰，以示懲戒。

據銀監會數據顯示，2017年一季度，銀監會系統作出行政處罰485件，罰沒金額合計1.9億元，處罰責任人員197名，其中取消19人的高管任職資格，禁止11人從事銀行業工作。

同樣實行“強問責”的還有保監會和證監會。2月24日，保監會也就前海人壽編制提供虛假材料、違規運用保險資金等違法事實，決定給予時任董事長姚振華撤銷任職資格并禁止進入保險業10年的處罰。

證監會更是對馮小樹涉嫌違法買賣股票的行為開出了“天價罰單”，決定沒收其違法所得2.48億元，并頂格處以2.51億元罰款。同時，采取終身市場禁入措施。

此外，從3月中旬以來，證監會還分別針對股票發行和持續信息披露等環節存在的虛假陳述等違法行為和次新股交易中的各類違法不當行為，先后開展了兩次專項行動，調查工作已全面展開。

中國人民大學副校長吳曉求在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，金融監管最重要的是制定規則，根據規則做出相應的處罰，這樣人們就有預期，“我覺得給金融一個穩定的預期非常重要，如果出臺一些缺乏前瞻性的措施，可能今天應對某一個問題有效，過幾天卻會變成非常嚴重的阻礙力量。”

“現在看來，有的部門就采取了一些相對比較急的方式。”吳曉求對《中國新聞周刊》說。

一手抓金融反腐，一手抓金融安全

隨著金融反腐進入深水區，如何加強金融監管，維護金融安全也成為監管層需要解決的重點。

4月25日下午，中共中央政治局就維護國家金融安全進行第四十次集體學習。中共中央總書記習近平在主持學習時指出，必須充分認識金融在經濟發展和社會生活中的重要地位和作用，切實把維護金融安全作為治國理政的一件大事，扎扎實實把金融工作做好。

“金融安全目前對我們國家來說非常重要！金融安全的核心是不能出現系統性的金融危機，這是一個底線！”吳曉求說。

在他看來，這兩年實體經濟增長緩慢，會對一些在高速增長時產生的貸款（包括發債）造成困難。再加上過去一段時期，金融業的創新非常快，其中有一些背離了世界經濟的需求，或者為實體經濟的運行帶來了新的困難，包括資金成本的提高等，這些都是潛在的金融風險。

“改進中國的金融體制，我們不能夠停下來或走回頭路，所以金融業的改革創新，既要成為金融體系安全、高效的目標，更要讓實體經濟的發展更有效率，這才是金融創新的重要目的，也是未來解決金融風險重要的出發點。”吳曉求說。

由于中國金融業長期以來處于混業經營、分業監管的模式，加上金融創新不斷推進，監管的盲區和真空地帶越來越多，成為金融改革的一項重點。2016年10月，國務院下發文件，在互聯網金融領域實行“穿透式”監管，即無論業務本質屬性，對跨界、交叉型互聯網金融產品進行監管。

然而，作為金融領域的監管者，一行三會對于行業的準入和退出掌握著“生殺大權”，加上近年來反腐中，不乏監管人員監守自盜的案件，如何對監管層進行監督，將權力控制在制度的籠子里，也是今后反腐的重點。