2030年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了嗎

青連斌

【摘要】2020年全面建成小康社會(huì)之時(shí)，我國常住人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)是60%，在此基礎(chǔ)上，我國將繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，向著更高的目標(biāo)邁進(jìn)。基于對世界城市化的一般規(guī)律的分析，預(yù)測到2030年，常住人口城鎮(zhèn)化率有望接近70%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距會(huì)縮小，城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡格局得到調(diào)整，城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)將淡出歷史。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 世界城市化 人口城鎮(zhèn)化率 【中圖分類號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)是60%

2030年，是我國全面建成小康社會(huì)后的第一個(gè)10年。如果要問到2030年中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了嗎？答案是還沒有，因?yàn)橥澜绯擎?zhèn)化（西方國家一般稱之為城市化）進(jìn)程一樣，中國的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程也沒有終點(diǎn)，而只是一步一步地向更高水平、更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)。

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)決戰(zhàn)決勝階段。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》認(rèn)真貫徹黨中央戰(zhàn)略決策和部署，準(zhǔn)確把握國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和條件的深刻變化，積極適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，全面推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，對“十三五”期間確保全面建成小康社會(huì)作出了全面的規(guī)劃。其中：2020年城鎮(zhèn)化率指標(biāo)仍然確定為60%，比2015年的56.1%提高3.9個(gè)百分點(diǎn)。這一目標(biāo)是實(shí)事求是的，也是積極穩(wěn)妥并適當(dāng)留有余地的，經(jīng)過未來幾年的努力不僅完全可以完成，而且有可能超額完成或提前完成。

從上面的分析我們可以得出一個(gè)結(jié)論，2020年全面建成小康社會(huì)之時(shí)，我國常住人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)是60%，實(shí)際完成的指標(biāo)則完全可能更高一些。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化，向著更高的目標(biāo)邁進(jìn)。

世界城市化的一般規(guī)律為我們預(yù)測“2030年我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了嗎”提供了多方面的啟示

一般認(rèn)為，世界城市化進(jìn)程有四個(gè)規(guī)律，即城市化與工業(yè)化的互動(dòng)規(guī)律、城市化的聚集與擴(kuò)散規(guī)律、城市化的階段性規(guī)律（S型增長曲線規(guī)律），以及世界城市化進(jìn)程的區(qū)域差異規(guī)律。

城市化與工業(yè)化的互動(dòng)規(guī)律揭示了兩者之間的密切關(guān)系。西方發(fā)達(dá)國家的早期城市化主要就是以工業(yè)化為推動(dòng)力的。生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，大工業(yè)生產(chǎn)體系的形成，使人類的生產(chǎn)活動(dòng)和居住活動(dòng)開始不斷向城市集中。而城市生產(chǎn)活動(dòng)的積聚和人口的增加，城市基礎(chǔ)設(shè)施的興建和功能的不斷完善，以及集聚經(jīng)濟(jì)效益的強(qiáng)化，反過來又作用于工業(yè)化，促進(jìn)了工業(yè)化的發(fā)展。城市化的聚集與擴(kuò)散規(guī)律，揭示的是城市化進(jìn)程達(dá)到一定階段將會(huì)出現(xiàn)的一種獨(dú)特現(xiàn)象，即在一個(gè)國家或地區(qū)城市化的前期，城市化表現(xiàn)為大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，他們的居住形態(tài)從分散、低層、獨(dú)居為主變?yōu)榧s型、多層為主的城市社區(qū)，城市數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大，從而實(shí)現(xiàn)人口集聚、財(cái)富集聚、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的過程。而到一個(gè)國家或地區(qū)城市化的后期，則會(huì)出現(xiàn)人口由城鎮(zhèn)向農(nóng)村的擴(kuò)散現(xiàn)象，被稱之為所謂“逆城市化”“郊區(qū)化”等。

“逆城市化”是城市化向更高級發(fā)展階段轉(zhuǎn)變出現(xiàn)的一種必然現(xiàn)象。世界城市化的區(qū)域差異規(guī)律揭示的是世界各地因?yàn)椴煌臍v史基礎(chǔ)、文化背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，導(dǎo)致世界城市化發(fā)展速度和水平呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。一方面，在20世紀(jì)中葉之前，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的城市化水平提高的速度大大快于欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)；而后，欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)出現(xiàn)了相對較快的城市化發(fā)展進(jìn)程。另一方面，在一個(gè)國家內(nèi)部也會(huì)存在城市化速度和水平的地區(qū)差異。城市化的階段性規(guī)律（S型增長曲線規(guī)律）揭示的是在城市化的不同階段，城市化的發(fā)展速度存在比較明顯的區(qū)別。在第一個(gè)階段，城市化率大約為10%-30%，城市化處于起步階段；在第二個(gè)階段，城市化率為30%-70%，城市化處于中期階段，這是城市化快速發(fā)展時(shí)期，這一階段結(jié)束也就意味著一個(gè)國家或地區(qū)的城市化進(jìn)程基本完成；在第三個(gè)階段，城市化率達(dá)到70%以上，城市化進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段，這又是一個(gè)城市化進(jìn)程緩慢發(fā)展時(shí)期。當(dāng)城市化水平達(dá)到70%以上后，每提高1個(gè)百分點(diǎn)都是很艱難的。

世界城市化的一般規(guī)律，為我們預(yù)測“2030年我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了嗎”提供了多方面的啟示。第一，城市化與工業(yè)化的互動(dòng)規(guī)律說明，只要工業(yè)化進(jìn)程沒有終止，城鎮(zhèn)化進(jìn)程就不會(huì)終止，工業(yè)化是推動(dòng)和促進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)幽堋８母镩_放以來，受惠于農(nóng)村的改革與發(fā)展，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過程，城鎮(zhèn)化率從1978年的17%提升到2015年的56.1%。我國目前仍處于工業(yè)化的中后期。我國的工業(yè)化同西方國家不同，走的是一條城市工業(yè)與農(nóng)村工業(yè)（鄉(xiāng)村工業(yè)）并行發(fā)展的路子，因而，既促進(jìn)了人口向大中城市集聚的傳統(tǒng)城市化，又實(shí)現(xiàn)了很大一部分農(nóng)村人口“就地城鎮(zhèn)化”。這一過程，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級不僅不會(huì)終結(jié)，而且獲得了新的動(dòng)能。

第二，城市化的聚集與擴(kuò)散規(guī)律說明，城鎮(zhèn)化并不完全是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)和集中這一單向過程，而是城鄉(xiāng)人口的“互流”，是一個(gè)雙向的流動(dòng)過程。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在城市化中后期才出現(xiàn)的所謂“郊區(qū)化”“逆城市化”現(xiàn)象，在目前我國城鎮(zhèn)化率還比較低的情況下，就以各種不同的形式出現(xiàn)了，比如包括城市人才在內(nèi)的生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，電商村的出現(xiàn)，在鄉(xiāng)村中興起的“花園城市”等。

第三，世界城市化的區(qū)域差異規(guī)律說明，城鎮(zhèn)化不可能齊步走，地區(qū)之間存在城鎮(zhèn)化速度和水平的差異是正常的。因?yàn)楦鞣N條件和區(qū)位優(yōu)勢不同，一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化速度和水平明顯高于另一些地區(qū)，但是，發(fā)展到一定的階段后，這些原來城鎮(zhèn)化速度高的地區(qū)盡管仍然會(huì)保持城鎮(zhèn)化水平更高的優(yōu)勢，但速度優(yōu)勢將讓位于原來城鎮(zhèn)化速度和水平低的地區(qū)。2015年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，比世界平均水平高約1.2個(gè)百分點(diǎn)，比2010年提高了6.15個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.23個(gè)百分點(diǎn)。但從地區(qū)看，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率提升速度明顯快于東部地區(qū)。

第四，城市化的階段性規(guī)律說明，在城鎮(zhèn)化的不同階段，城鎮(zhèn)化的速度是不同的。從總體上看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程從初期的緩慢發(fā)展到中期的快速發(fā)展，再到后期的緩慢發(fā)展，我國目前正處于城鎮(zhèn)化率30%-70%這一快速發(fā)展階段。但是，在整個(gè)快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度并不是勻速的快速，而是先快后慢，時(shí)快時(shí)慢。

對2030年我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的幾點(diǎn)預(yù)測

基于前面的分析，對2030年我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的遠(yuǎn)景還是可以作出一些預(yù)期的。

常住人口城鎮(zhèn)化率有望接近70%。2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)是60%，因而未來幾年我國常住人口城鎮(zhèn)化率每年只需要提高0.87個(gè)百分點(diǎn)就可以了。從“十一五”期間城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.39個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”期間平均每年提高1.23個(gè)百分點(diǎn)的實(shí)際情況看，“十三五”期間平均每年提高0.87個(gè)百分點(diǎn)是沒有問題的。如果“十四五”和“十五五”期間仍然能夠保持這一速度，2030年我國常住人口城鎮(zhèn)化率將超過70%。考慮到我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)處于第二階段的后期，城鎮(zhèn)化速度的下降將是必然的，“十四五”和“十五五”期間我國城鎮(zhèn)化的速度將低于“十三五”期間，更低于前幾個(gè)五年規(guī)劃期間，但仍然會(huì)保持一個(gè)相對較高的速度，因而，2030年我國常住人口城鎮(zhèn)化率接近70%，這是比較有把握的預(yù)期。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距會(huì)縮小。我國的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)同歐美國家不能簡單地進(jìn)行比較。從國際上看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，城鎮(zhèn)化進(jìn)程就基本完成了。我國的常住人口城鎮(zhèn)化率70%同歐美國家所講的城市化率70%，并不是一回事。主要是因?yàn)槲覈谟?jì)算常住人口城鎮(zhèn)化率時(shí)的“分子”即常住人口，也包括以農(nóng)民工為主體的非戶籍的常住人口，從某種意義上說他們只是處于一種“半城市化”或“偽城市化”狀態(tài)。因此，國家有關(guān)方面早就提出要解決“三個(gè)1億人”的問題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年），到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右。在此基礎(chǔ)上，在2020-2030年的10年間，在常住人口城鎮(zhèn)化速度下降，進(jìn)城務(wù)工人員和其他農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民化”進(jìn)程加快的雙重作用下，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距有望進(jìn)一步縮小。

城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡格局得到調(diào)整。2013年，東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有48.5%、44.8%。解決地區(qū)之間城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡問題，已經(jīng)列入國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃重點(diǎn)解決的課題。到2030年，這一不平衡格局有望得到調(diào)整。其理由主要有以下幾點(diǎn)，一是東部地區(qū)城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)出現(xiàn)拐點(diǎn)，中西部地區(qū)仍處于快速發(fā)展階段，因而中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化將保持一個(gè)比東部地區(qū)更快的速度，地區(qū)之間城鎮(zhèn)化水平的差距將縮小；二是隨著國家西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快，在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)，將加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程；三是國家一系列特殊政策措施的制定實(shí)施，也有利于縮小區(qū)域之間的城鎮(zhèn)化不平衡格局，比如解決“三個(gè)1億人”的政策，特別是引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，這對提升中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平將產(chǎn)生明顯的作用。

城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)將淡出歷史。歷史上我國是一個(gè)典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家在破解城鄉(xiāng)二元體制上采取了包括戶籍制度改革在內(nèi)的一系列政策措施，取得了一定成效；在破解城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題上，國家強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。為此，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）提出了推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制等有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策措施。可以預(yù)期，到2020年全面建成小康社會(huì)之時(shí)，我國城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題將得到一定程度的緩解；再過10年，到2030年這一結(jié)構(gòu)有望淡出歷史。當(dāng)然，這是很樂觀的預(yù)期。

（作者為中共中央黨校科學(xué)社會(huì)主義教研部教授）

【參考文獻(xiàn)】

①楊佩卿：《新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與發(fā)展路徑》，《光明日報(bào)》，2015年8月19日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/李祥峰