可持續(xù)發(fā)展觀念下的土地財政研究

王銘瑞

（中南大學建筑與藝術學院，410000）

摘要：土地財政在我國地方政府上收支上占據了重要地位，也成為了衡量地方政府官員的績效審核。但是土地財政的短期巨額收入性卻不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，本文將論述我國土地財政對城市政治、經濟、社會造成的影響來論證土地財政的不可持續(xù)性，并提出了如何改革土地財政有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：土地財政；可持續(xù)性；地方政府；房價；GDP

自分稅制出現以來，中央財權和地方財權平衡不均，地方資金不足，土地財政成為地方政府保證收入的第二財政。本文將通過探討土地財政的影響提出可持續(xù)發(fā)展的建議。

1、地方政府吸引外資的績效砝碼

中國的經濟分權伴隨著政治集權， GDP績效考核決定了地方政府官員的晉升下降。地方政府官員有非常強烈的想法促進GDP上漲，在分稅制的條件下，土地財政帶來的經濟收入就成為了競爭的財政基礎。土地出讓除了有高額的出讓金，還可以增加商業(yè)用途的土地，第二第三產業(yè)比例相對增加，地方政府的財政收入也會增加，上交的稅額增多，績效自然上來。土地還成為地方政府吸引外商投資的砝碼。地方政府為了引入外資開出各種優(yōu)惠條件，低價甚至“零地價” 出讓土地。

這種外資崇拜極大地排擠了內資，民間企業(yè)難以發(fā)展，一旦外資商品在市場上呈壟斷趨勢，那么中國市場結構的穩(wěn)定就會被打破，大量利潤流失國外，全民難以真正享受GDP的果實。并且地方政府如果通過稅收減免的方式競爭外資引入，則會減少財政收入，進而相對減少地方政府對教育、科技和社會保險等涉及地區(qū)經濟長期發(fā)展和居民福利方面的財政投入，且短期內地方政府為彌補這部分稅收缺失，可能會通過預算外和體制外財政征收權力，加大對本地經濟的攫取，也會對地方經濟產生不利影響。

2、房價暴漲

土地財政是一次性把未來幾十年的土地賣出，考慮到經濟利益，地方政府往往試圖賣出更多的土地。購房者考慮到房屋的剛需性與政府引導下的保值性，投資需求被激發(fā)，房價攀升，地價在反作用下同樣飛漲，大量的資金流入房地產市場。

在這種情況下，房地產市場的供應早晚會超過需求，一旦投資者喪失信心，房市崩盤，房地產價格的跌落就會帶來宏觀經濟的“ 多米諾骨牌效應”， 最終誘發(fā)宏觀經濟衰退、失業(yè)上升、需求下降、增長率降低等一系列嚴重后果。樓市崩盤是必然的結果，只是早晚的問題，每一元房價的上漲都是在向這個邊緣靠近，也許下一秒第一張多米諾骨牌就會倒下。所以土地財政的本質是經濟的游戲，不同于實體經濟帶來真實的繁榮，這種假象終有一天會破裂。比起懸崖式下跌地面對慘淡的房地廠市場，政府引導房地產泡沫慢慢破裂會是更好的一個選擇。

3、可持續(xù)性建議

土地的有限性限制了土地財政的可持續(xù)性，難以想象未來透支一空，我們將何去何從。在此以下幾個方式加強它的可持續(xù)性。

（1）地方政府收入和上繳的比例調整。把土地出讓金納入預算。地方政府對于土地財政的狂熱根本在于這些錢可以歸入地方，如果土地出讓金同其他收入都要部分上繳，地方政府的熱度相對會轉移。

同時，降低其他收入上繳中央所占的比例，土地財政被過度關注很大程度是因為分稅制對地方政府的打壓較大，特別是低級別政府。地方政府的收入和支出兩頭都受到擠壓，所以可以在其它方面有所回暖，給地方政府一些經濟空間。

（2） 控制土地出讓金價格，提高每年土地保有價格。土地交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)的收入極度不均衡，土地對于“生財”的貢獻是以一次性出賣使用權為主，40～70 年間不再由該地塊產生新的政府收入，一旦無敵可批，地方政府收入便將面臨極大危機。對于市場買方而言，一次出價幾乎一勞永逸，無保有成本，購買意愿、投機意愿便十分強烈。如果可以增加保有環(huán)節(jié)的稅制或者減少保有期限，投機意愿就會有所降低，并且長期的經濟收入要比一次性的經濟發(fā)展更有持續(xù)性。而納稅人明確知道自己具體承擔了多少稅收，更大的信息透明度會讓納稅人意識到地方公共項目的成本，也更好地權衡公共項目建設的成本和收益。

（3） 設立土地收益基金，為未來留一份資本。土地政府身為土地管理者，又有著經營土地的權利，所以在負債的情況下很容易利用權力謀取經濟發(fā)展。如果可以分離政府既管理土地又經營土地的雙重職能，設立土地收益基金來管理土地儲備和土地出讓金，就能遏制地方政府過于依賴土地財政的形式。如果將土地管理與土地批租分屬不同的部門，避免地方政府支出使用的隨意性，也能給未來發(fā)展留一份資本。

（4）建立多元化融資體系。基礎設施投資占用的預算內收入越來越少，基本依靠一次性的土地財政，一旦土地財政崩潰，基礎設施的建設將成為一大難題，加強民間資本的引入會是新的融資方向。政府減少對市場活動的干預，充分發(fā)揮市場機制的作用，將更多的精力和資源投入到制度建設和監(jiān)督中去，也未嘗不可。

總結：土地財政是中央財權和地方財權平衡下的產物，也是地方政府官員績效的有利砝碼，由此而來的房價暴漲對實體經濟產生沖擊，形成GDP虛高。為了加強土地財政的可持續(xù)發(fā)展，地方政府可以將土地出讓金部分上繳政府，將其他上繳收入比例調低、提高土地保有價格、設立土地收益基金并將民間投資引入市政建設中，最終改善市場環(huán)境，樹立正確的市場經濟觀念。

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