事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)體系研究

周麗儉　孫超

摘 要：國家政策文件中多次明確提出要對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)管理績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，積極探索績效考核模式。鑒于行政性國有資產(chǎn)與事業(yè)性國有資產(chǎn)在提供社會(huì)公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)揮的基礎(chǔ)作用不同，宜實(shí)行分類管理。選取事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)為研究對(duì)象，通過對(duì)國內(nèi)相關(guān)研究內(nèi)容、研究視角的簡要述評(píng)，指出構(gòu)建績效評(píng)價(jià)理論基礎(chǔ)與實(shí)務(wù)體系的重要性。其中，理論基礎(chǔ)應(yīng)包括基本概念界定與基本理論兩部分，實(shí)務(wù)體系構(gòu)建應(yīng)包括確立評(píng)價(jià)主體、明確評(píng)價(jià)對(duì)象及范圍、設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)以及建立評(píng)價(jià)結(jié)果問責(zé)機(jī)制等內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)；績效評(píng)價(jià)；理論體系；實(shí)務(wù)體系

中圖分類號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）15-0097-03

一、引言

十八大報(bào)告中明確提出：“要完善各類國有資產(chǎn)管理績效考核體系，探索績效考核模式，提高考核指標(biāo)的導(dǎo)向性和針對(duì)性。”財(cái)政部也多次在政策文件中提出：“各級(jí)財(cái)政部門、主管部門和行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)國有資產(chǎn)管理的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，科學(xué)設(shè)立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)資產(chǎn)安全性、資產(chǎn)完整性和資產(chǎn)使用有效性進(jìn)行考核。”國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)作為預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)與財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的延伸領(lǐng)域，越來越受到理論學(xué)者與實(shí)務(wù)工作者的關(guān)注。事業(yè)性國有資產(chǎn)作為事業(yè)單位履行社會(huì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，適時(shí)引入績效評(píng)價(jià)，能夠強(qiáng)化資產(chǎn)管理，提高管理績效，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位社會(huì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給，降低運(yùn)行成本。但在實(shí)踐過程中，卻存在著評(píng)價(jià)主體不明確、評(píng)價(jià)對(duì)象不清晰、指標(biāo)體系不完善以及評(píng)價(jià)結(jié)果問責(zé)機(jī)制缺失等現(xiàn)實(shí)問題。研究事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)，一方面能夠促進(jìn)績效理論在財(cái)政管理領(lǐng)域的運(yùn)用與發(fā)展，另一方面能夠促進(jìn)資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)工作的開展，進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)管理體制，創(chuàng)新管理方式，具有一定的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

二、研究文獻(xiàn)述評(píng)

伍海泉（2009）認(rèn)為，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)是財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的有效延伸。他提出了針對(duì)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)所應(yīng)遵循的原則和方法，并構(gòu)建出一套較為完整的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)績效考評(píng)指標(biāo)體系。其中，包括資產(chǎn)安全、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)運(yùn)行、資產(chǎn)貢獻(xiàn)、資產(chǎn)償債等核心指標(biāo)。

趙愛玲等（2012）認(rèn)為，研究國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)，有利于提升國有資產(chǎn)管理效率、降低行政成本、公平分配社會(huì)資源、穩(wěn)固政權(quán)基礎(chǔ)、落實(shí)國有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任。他們從目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、措施三個(gè)層次對(duì)指標(biāo)進(jìn)行構(gòu)建并設(shè)計(jì)出績效評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)圖，對(duì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證分析，并認(rèn)為應(yīng)從制定分類管理辦法和鼓勵(lì)各單位、部門經(jīng)營積極性兩方面優(yōu)化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理。

劉興云（2014）認(rèn)為，評(píng)價(jià)方法的單一性、指標(biāo)體系的不科學(xué)性、專業(yè)評(píng)價(jià)人員的匱乏是行政事業(yè)性開展資產(chǎn)績效評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)實(shí)阻礙。他從意識(shí)層面和實(shí)際操作層面對(duì)存在的問題進(jìn)行分析，認(rèn)為單位績效意識(shí)淡薄、績效評(píng)價(jià)客體范圍小。并提出解決對(duì)策，包括明確參與主體及其職責(zé)、明確績效評(píng)價(jià)的客體內(nèi)容、法律制度體系的保障以及科學(xué)設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)等。

譚靜等（2015）認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分行政性與事業(yè)性兩類資產(chǎn)進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，同時(shí)需要分三個(gè)層次進(jìn)行指標(biāo)構(gòu)建，他們設(shè)計(jì)了資產(chǎn)保障水平、資產(chǎn)管理能力、資產(chǎn)運(yùn)行效率及資產(chǎn)管理效果四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并對(duì)各級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵及賦值標(biāo)準(zhǔn)予以詳細(xì)論述。并運(yùn)用層次分析法確定一、二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，運(yùn)用專家意見法對(duì)三級(jí)指標(biāo)權(quán)重加以確定。隨后，對(duì)績效評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫及應(yīng)用進(jìn)行論述。

周攀（2016）認(rèn)為，高校國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)容應(yīng)涵蓋資產(chǎn)的物質(zhì)價(jià)值貢獻(xiàn)目標(biāo)、資產(chǎn)的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)以及對(duì)高校人才培養(yǎng)的狀態(tài)三個(gè)方面。

國內(nèi)學(xué)者大多將高校作為績效評(píng)價(jià)的空間客體，使研究領(lǐng)域單一化，如周攀（2016）、藺漢杰（2014）、丁岳維（2014）等。還有將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)作為績效評(píng)價(jià)的實(shí)務(wù)客體，如王志剛（2015）、譚靜（2015）、趙愛玲（2012）等，他們的主要研究思路為闡述績效評(píng)價(jià)的必要性與可行性，雖然對(duì)績效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建提出建議，但研究的重點(diǎn)更傾向于數(shù)學(xué)模型的構(gòu)建，以此驗(yàn)證指標(biāo)體系的可行性。上述研究成果，具備一定的實(shí)踐性，但缺乏理論支撐，不利于理論發(fā)展與融合。本文認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建并完善國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)理論體系，積極構(gòu)建實(shí)務(wù)體系，因?yàn)楦拍畈幻鳌⒐ぷ髁鞒滩磺濉⒇?zé)任落實(shí)無章可循，同樣會(huì)阻礙績效評(píng)價(jià)工作的開展。

三、事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

（一）理論體系構(gòu)建

1.基本概念界定。績效是財(cái)政支出績效的簡稱，也稱為財(cái)政效率。而效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，指投入與產(chǎn)出之比。績效（或財(cái)政效率）是效率概念的深化，指社會(huì)公眾獲得的有效公共服務(wù)與財(cái)政支出之比。而績效評(píng)價(jià)，簡而言之就是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。績效因評(píng)價(jià)而來，沒有評(píng)價(jià)，何談績效。可表述為評(píng)價(jià)主體運(yùn)用指標(biāo)體系對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)，在參照既定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，形成評(píng)價(jià)結(jié)果并對(duì)結(jié)果進(jìn)行分析，后對(duì)結(jié)果反映出的問題有針對(duì)性地改善經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的行為偏差。

事業(yè)性國有資產(chǎn)及其管理。①行政事業(yè)性國有資產(chǎn)作為我國國有資產(chǎn)體系中的一部分，包括行政性國有資產(chǎn)和事業(yè)性國有資產(chǎn)。根據(jù)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》之規(guī)定，事業(yè)性國有資產(chǎn)是指由事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認(rèn)為國家所有、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。事業(yè)性國有資產(chǎn)管理，是指管理國有資產(chǎn)的行為與活動(dòng)，包括資產(chǎn)配置、使用、處置以及產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)評(píng)估與清查、監(jiān)督檢查等。

綜上所述，事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)，即指評(píng)價(jià)主體對(duì)該管理活動(dòng)進(jìn)行績效考評(píng)。通過參考績效標(biāo)準(zhǔn)，明確管理過程中的低績效行為，不斷提升資產(chǎn)管理效能。

2.基本理論構(gòu)成。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，社會(huì)總產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品指具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和勞務(wù)，具體可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供方式有公共提供、混合提供和市場提供。其中，混合提供指政府以收費(fèi)的方式向居民或企業(yè)提供服務(wù)，收費(fèi)與成本差額部分由政府承擔(dān)。處于公共品或準(zhǔn)公共品領(lǐng)域時(shí)，對(duì)國有資產(chǎn)管理活動(dòng)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)才是有意義的。事業(yè)性國有資產(chǎn)服務(wù)于事業(yè)單位，是其履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。換句話說，公共產(chǎn)品的供給有賴于國有資產(chǎn)的使用，國有資產(chǎn)管理績效直接影響著公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給。

委托代理理論認(rèn)為，委托代理其實(shí)是種契約關(guān)系。其核心是研究在利益矛盾環(huán)境下，委托人如何設(shè)計(jì)最佳契約激勵(lì)代理人。事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)必然存在委托代理問題，政府代表社會(huì)公眾（納稅人）充當(dāng)委托人角色，事業(yè)單位充當(dāng)代理人角色，代表政府管理事業(yè)性國有資產(chǎn)，提供納稅人需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)。政府向事業(yè)單位撥款，納稅人向事業(yè)單位付費(fèi)，形成委托代理關(guān)系。資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)即為雙方訂立的契約，以此約束代理人行為，為代理人提供提高資產(chǎn)運(yùn)行效率的動(dòng)力與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，可以通過評(píng)價(jià)其績效水平，發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理中存在的問題，為資產(chǎn)配置提供科學(xué)依據(jù)。

基本理論還包括目標(biāo)管理理論、科學(xué)管理理論等，在此不做詳述。

（二）實(shí)務(wù)體系構(gòu)建

1.確定評(píng)價(jià)主體。評(píng)價(jià)主體，即評(píng)價(jià)活動(dòng)的實(shí)施者。從委托代理關(guān)系看來，宜遵循“誰撥款，誰評(píng)價(jià)；誰用款，誰接受評(píng)價(jià)”的評(píng)價(jià)原則。財(cái)政部門向事業(yè)單位劃撥財(cái)政資金與資產(chǎn)，事業(yè)單位運(yùn)用資金配置資產(chǎn)、使用資產(chǎn)，則財(cái)政部門應(yīng)作為評(píng)價(jià)主體。從行政管理體制看來，事業(yè)單位主管部門也應(yīng)成為績效評(píng)價(jià)的主體，一方面有利于管控國有資產(chǎn)，另一方面也是對(duì)下屬單位績效的考核。而事業(yè)單位本身也可作為評(píng)價(jià)主體，也就是單位自評(píng)價(jià)。由此可見，評(píng)價(jià)主體是多元并存的，具體實(shí)施主體確定須經(jīng)過法定程序，并且具備相應(yīng)資格、專業(yè)勝任能力。

2.明確評(píng)價(jià)對(duì)象與內(nèi)容。事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評(píng)價(jià)的對(duì)象從總體來看可確立為國有資產(chǎn)管理活動(dòng)，主要細(xì)分為資產(chǎn)配置、使用、處置、產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)清查、監(jiān)督檢查等活動(dòng)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括績效目標(biāo)的設(shè)定情況、資產(chǎn)配置和使用情況、制度建設(shè)情況、績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度等。重點(diǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)為資產(chǎn)的配置與使用，資產(chǎn)配置合規(guī)直接對(duì)預(yù)算資金的節(jié)約負(fù)責(zé)，資產(chǎn)使用高效對(duì)單位履行職能負(fù)責(zé)。制度建設(shè)、績效目標(biāo)已暗含在評(píng)價(jià)過程中，比如“資產(chǎn)配置應(yīng)符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，這本身就是一項(xiàng)制度，符合標(biāo)準(zhǔn)就說明績效目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，超標(biāo)配置說明浪費(fèi)了預(yù)算資金，是低績效的，目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。

3.科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。設(shè)計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)遵循全面性與重要性相結(jié)合原則、定性與定量相結(jié)合原則。其中，全面性是指指標(biāo)應(yīng)覆蓋國有資產(chǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。重要性是指在全面性的基礎(chǔ)上突出評(píng)價(jià)重點(diǎn)，如重點(diǎn)資產(chǎn)、重點(diǎn)行為等。應(yīng)當(dāng)將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，定性指標(biāo)用于確定某項(xiàng)管理行為是否合規(guī)，是否達(dá)標(biāo)，某項(xiàng)制度是否完善，是否有效執(zhí)行；定量指標(biāo)用于考察資產(chǎn)存量盤活與增量調(diào)控等相關(guān)管理活動(dòng)。指標(biāo)設(shè)計(jì)還應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)與效率，即指標(biāo)應(yīng)通俗易懂、簡便可行，數(shù)據(jù)獲得方便、可操作，符合成本效益原則。

4.建立結(jié)果問責(zé)機(jī)制。評(píng)價(jià)主體應(yīng)及時(shí)歸納整理、分析反饋績效評(píng)價(jià)結(jié)果，并將其作為改進(jìn)國有資產(chǎn)管理手段和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。對(duì)高績效部門或單位予以表揚(yáng)或優(yōu)先安排預(yù)算支持，對(duì)績效不達(dá)標(biāo)或評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)問題的，可予以通報(bào)批評(píng)，并適當(dāng)削減預(yù)算支出，還可將績效結(jié)果與相關(guān)責(zé)任人績效及獎(jiǎng)懲掛鉤。對(duì)績效評(píng)價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)的違法行為，可依照國家法律法規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

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Research on the Construction of the Performance Evaluation System of

the Public Owned Assets Management

ZHOU Li-jian，SUN Chao

（Harbin University of Commerce，Harbin 150028，China）

Abstract：In the national policy document，it is proposed to evaluate the performance of the administrative assets management，and actively explore the performance appraisal model. In view of administrative state-owned assets and state-owned assets，different in providing social public products should play a role in the implementation of category management，so select the cause of state-owned asset management performance evaluation as the research object. Based on a brief review of relevant research content and research perspective，this paper points out the importance of establishing the theoretical system and practical system of performance evaluation. Among them，the theoretical system should include two parts：the definition of basic concepts and the basic theory. The construction of the practical system should include the evaluation subject，the object and scope of the evaluation，the evaluation index and the establishment of the evaluation result.

Key words：state-owned assets；performance appraisal；theoretical system；practice system

[責(zé)任編輯 劉兆峰]