高職院校實施混合所有制辦學的實踐與探索

嚴新喬

摘 要 在國家推進供給側結構性改革的背景下，高職院校探索混合所有制辦學是我國高等職業教育體制機制改革的重大突破。浙江省一些高職院校在混合所有制辦學領域進行了探索，主要有不涉及產權的半混合和PPP共建基礎設施兩種模式。從其實踐來看，推進高職院校混合所有制辦學，還需進一步強化政府主導，加強頂層設計，明晰產權，優化治理結構，完善現代大學制度，引入競爭激勵機制。依據現行政策，近期內可將PPP模式作為在學校層面探索混合所有制辦學的主要方向和主要形式。

關鍵詞 高職院校；混合所有制辦學；政府和社會資本合作模式；浙江省

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）11-0013-04

作為社會主義經濟制度在職業教育領域的重要體現，混合所有制改革是我國高等職業教育體制機制改革的重大突破，但從目前來看，各地實際推進緩慢，迫切需要地方政府和高職院校積極探索、勇于創新，通過試點形成案例和制度，為地方和國家相關政策、法律的出臺提供經驗借鑒。

一、高職院校混合所有制改革的主要特征

混合所有制是經濟領域的專業術語，黨的第十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“積極發展混合所有制經濟”，其核心特征是“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”，且經過實踐證明是盤活國有資產存量、激發國企發展動力的有效途徑[1]。在2014年國務院頒布的《關于加快發展現代職業教育的決定》中，明確提出要“探索發展股份制、混合所有制職業院校”，將“混合所有制”引入職業教育領域，目的是進一步深化職業教育體制改革，調整職業院校產權結構，破解目前公辦職業院校體制機制不活、辦學動力不足和民辦職業院校難以做大做強等關鍵問題，建立產教融合長效機制，充分放大國有資本的能效，發揮社會資本的鯰魚效應，集聚各類辦學主體、多種所有制資本參與職業教育辦學，推動高職院校更好更快地發展。近年來出現的混合所有制辦學模式，是在充分吸取經濟領域混合所有制改革成功經驗的基礎上，由政府推動，以合同或契約的形式，融合公辦院校、國有資本、社會資本、外資等資源，共同投資興辦學校，是我國辦學體制的重大創新。混合所有制高職院校是區別于傳統的公辦和民辦高職學校，由國有資本與集體資本、非公有資本等交叉投入所舉辦，其主要特征是產權結構多元化、治理結構企業化、經營管理科學化和運作方式市場化。學者凡·特威斯特和英特·威爾特把市場化條件下的大學稱為“混合機構”（hybridorganization），認為其是“運作于公共和私有領域之間，履行著公共責任，從事各種商業市場活動的一個實體”[2]，因此混合所有制高職院校應兼具教育的公益性和資本的逐利性，是一個既穩定又有效的組織機構，實現形式一般有合作制、股份制、中外合資等，合作制是指資產仍歸出資方所有，共同經營，按勞分配收益；股份制是指將不同資產集合入股，統一經營，按股分紅；中外合資是指我國高職院校與國（境）外資本混合，按契約行使各自職權，并獲取收益。

二、國內外高職院校混合所有制辦學模式

（一）發達國家高職院校合作辦學模式

職業教育尤其高等職業教育是學校與產業緊密聯系的跨界教育，僅靠政府財政投入的辦學機制無法適應經濟社會快速發展的需求，不同的社會力量參與辦學已成為高等職業教育可持續發展的必然選擇。世界上發達國家普遍采用“產教融合、校企合作”的辦學模式來實現職業教育辦學主體多元化，公立學校與私立學校的界限正趨于模糊，混合制的學校正在興起[3]。德、美、英、澳等國政府在職業教育多元化辦學進程中占主導地位，通過立法支持，建立相對完善的合作機制，且社會、企業參與合作辦學的積極性較高，在一些經費投入較大，尤其是大型基礎設施建設類合作辦學項目上，多采用PPP（政府和社會資本合作）模式，不但能引進專業化的管理技術，增進服務標準，而且政府和社會資本的共同投入也分擔了風險，最為普遍的如英國的“建立—運營—轉讓”方式。具體見表1。

（二）國內高職院校混合所有制辦學的類型

目前國內高職院校混合所有制辦學的探索可分為“大混合”和“小混合”兩個層次，“大混合”是指國有資本與集體資本、私有資本、外資這三種資本中的一種或幾種共同出資舉辦學校，在院校法人層面實現混合；“小混合”則是指學校內部二級辦學機構層面或具體合作項目層面的混合[4]。具體見表2。

浙江是我國高職教育大省，寧波、溫州等地是民營經濟最發達的地區之一，地方政府較早地在教育、醫療等公益領域探索混合所有制改革。如作為國家職業教育與產業協同創新試驗區，體制機制創新一直是寧波高等教育快速發展的重要動力。早在2009年，寧波市就制定了全國首部地方性法規《寧波市職業教育校企合作促進條例》，促進校企長效機制的建立；2016年底頒布的《寧波市“十三五”教育事業發展規劃》中，提出“試行混合所有制辦學改革，鼓勵社會力量通過合作辦學、股份制改造、委托管理等形式參與職業院校校內實訓基地建設、共建科研創業孵化基地”。目前浙江省有寧波職業技術學院、寧波城市職業技術學院、杭州職業技術學院、溫州職業技術學院等高職院校，分別在混合所有制辦學領域進行了探索實踐，可歸納為以下兩種辦學類型：

不涉及產權的半混合。寧波職業技術學院與塑機行業的龍頭企業“海天集團”共建海天學院，學校投入1500萬，企業投入1000萬元，為海天學院建實訓大樓，另投入價值600多萬元的數控機床等實訓設備，并負責實習學生的交通費和午餐補貼，共同實踐校企資源共享、人才共育、就業共擔的人才培養模式。杭州職業技術學院先后與區域主導產業的龍頭企業共建了7個校企共同體，這些共同體既是學校的二級學院，又是企業的下屬部門，如達利女裝學院由達利集團總裁兼任院長，企業除了派出技術骨干和更新設備外，每年還劃撥100萬元經費用于學院建設。學校還與市特種設備檢測研究院、容安特種設備職業技能培訓有限公司通過議定收益比例和權利義務，三方合作共建電梯實訓基地。

PPP模式共建基礎設施。通過合同契約共建溪口校區，由寧波市財政出資1.5億元，寧波城市職業技術學院自籌600萬元，引入社會資本600萬元，共建共享實驗室、協同創新中心、實訓基地等，以運營補貼作為社會資本提供公共服務的對價，按績效評價結果支付。

三、目前高職院校混合所有制辦學存在的主要問題

當下高職院校混合所有制辦學改革動力主要來自各級政府特別是教育行政部門的強力推進，職業教育界相關專家學者的研究為推進高職院校混合所有制辦學改革作了理論鋪墊，但在實際操作層面，遇到以下亟需解決的問題。

從政府角度來看，缺乏法律依據與相關的配套制度。國家雖然提出發展混合所有制職業院校，但尚未將其上升到法律層面，且現行的教育法律法規中還有與發展混合所有制高職院校不相適應的地方，例如目前我國對不同性質和類型的學校采取不同的管理和扶持政策，混合所有制辦學性質不明晰導致了政府對其適用政策的模糊不清，如果簡單地將其定性為民辦，既不符合《民辦教育促進法》的規定，又容易造成對學校政策支持和資源投入包括財政撥款、人員編制等減少，將嚴重影響學校的辦學質量和水平。在混合所有制辦學的投資政策、權益保護、運行規范等方面都還沒有配套制度[5]。由于我國產權交易市場和專業中介機構發展滯后，地方政府還擔心發展混合所有制高職院校可能會減弱調控能力，造成國有資產的流失。

從學校層面來看，公辦院校參與動力不足。我國現有體制下的公辦高職院校類似于政府的“二級機構”，學校管理行政化色彩較濃，在混合所有制高職院校法人治理基礎不明確的情況下，短期內難以調整和完善治理結構；由于學校原有國有資產涉及知識、技術等無形資產，評估難度大、產權流通較困難[6]；害怕混改后學校性質發生變化，會喪失原有招生、經費、科研等方面的比較優勢，因此對實施混合所有制改革的動力不足，現有試點也多集中于二級學院或具體辦學項目。而民辦高職院校由于混合所有制改革后能吸引國資，改善辦學環境，積極性明顯高于公辦院校。

對于企業來說，缺少投入的激勵與保障政策。企業作為經濟組織追求利潤最大化是其核心目標，既然允許以資本、技術、知識等要素參與辦學，其必然要求一定的預期收益或回報，這與高等教育整體的公益性相矛盾，如果企業短期內無法得到預期的回報，則投入熱情將會大大降低。目前，對社會資本參與公辦院校的回報問題仍缺乏法律保障，而《民辦教育促進法》中規定出資人可以從民辦院校辦學結余中取得合理回報，但地方政府沒有制定具體可操作辦法，難以落地。社會資本進入或退出辦學缺乏保障政策，自由度低，也打消了企業參與辦學的積極性。

四、高職院校混合所有制辦學的路徑對策

目前，國內高職院校混合所有制辦學仍處于試點和經驗積累階段，要發展混合所有制高職院校，必須突破現有的制度壁壘，構建校企利益相關體和命運共同體。

（一）政府主導，加強頂層設計

應由教育行政主管部門牽頭，會同財政、經信、人力社保、國資等有關部門聯合研究出臺關于職業院校開展混合所有制辦學改革的指導意見或實施辦法，鼓勵高職院校在保持原有學校身份性質不變的基礎上開展混合所有制改革試點。政府部門對混合所有制高職院校和公辦高職應同等對待，給予同等的扶持政策。同時，要在調研的基礎上，為地方人大立法機構修改地方法規提供經驗借鑒，對參與舉辦公辦學校的企業給予收稅優惠等鼓勵政策，出臺公共財政支持、財務監管、舉辦者退出機制等配套制度，為社會資本找到能夠贏利、有良好社會聲譽，且能適時退出的路徑。

（二）明晰產權，解決雙方后顧之憂

明確政府方和社會資本方均是辦學資產的擁有者，在實際操作中，要重視學校產權界定工作，依托鼓勵金融、保險、擔保等權威中介機構為混合所有制學校提供資產評估、融資、風險管理、信用擔保等專業服務，摸清家底，全面清產核資，在此基礎上建立國有資產保值增值的體制和機制。只有明晰產權，才能平衡與制約各方權益，既保證國有資產在混合后不流失，又能調動出資方的積極性，并保護社會資本的原始投入。允許出資方應當擁有實際出資額（含學校續存期間追加投資額）的財產所有權，在產權流轉過程中，一律按賬面原值計價，并通過學校收購、解散清算等方式，允許出資方退出。

（三）優化治理結構，完善現代大學制度

探索建立黨委領導的董事會（或理事會）監督下的校長負責制，黨委負責決策，校長負責日常事務，董事會負責審議監督。在治理結構上，有效借鑒現代企業管理制度，實現決策、管理和監督等權能的適度分離與相互制衡，全面推進學校治理能力現代化。建立激勵約束機制、辦學績效評價機制、監督機制、信息公布機制，按股份制公司運行。

（四）激發活力，引入競爭激勵機制

參考企業績效管理體系，打破學校原有的人事制度和分配制度，建立科學系統的薪酬激勵機制，使資源配置更加優化，競爭機制更加合理。探索學校領導、中層管理者、骨干教師等持股機制，鼓勵教職工持股，激發和調動教職工的積極性。在法律允許的前提下，試點混合所有制學校可從項目收益中提取獎勵性績效，用于發放在編教職工的績效工資。

（五）試點探索，分層推進

依據現行政策，近期內可將PPP模式作為在學校層面探索混合所有制辦學的主要方向和主要形式。PPP模式不但是融資手段，也是高職院校管理模式上的創新，可以由政府財政部門或國資委成立的投資公司作為政府方代表，也可委托公辦學校等單位作為政府方代表，選擇具有一定規模、社會責任心較強且不追求短期回報的企業集團作為合作伙伴，更好地發揮市場機制的作用，探索在建設以服務學生實訓為目的的實訓基地、以服務產業面向社會開展職業培訓為目的的培訓基地等多種形式的基礎設施中實施PPP模式。對于目前辦學情況較好的職業院校，可以鼓勵其在不改變原有學校法人及資產屬性的前提下，將獨立法人登記的二級學院或專業作為混合所有制改革試點項目，通過多個法人之間簽訂合作協議，深入實施校企協同育人，同時積累可資借鑒的經驗，試點成功后再由點到面逐步推廣。

參 考 文 獻

[1]厲以寧. 中國道路與混合所有制經濟[M].北京：商務印書館，2014.

[2]Juliette Koning，Egide Maassen.Autonomous Institutions Local Ownership in Higher Education in Eastern Indonesia[J].International Journal of Business Anthropology，2012.

[3]闕明坤，潘奇.發展混合所有制職業院校初探[J].職業技術教育，2015（4）：40-44.

[4]姚翔，劉亞榮.混合所有制高等院校發展的宏觀治理結構探索[J].中國高教研究，2016（7）：37-42.

[5]劉家樞.混合所有制——高職院校產教深度融合的路徑與模式思考[J].職教論壇，2015（4）：4-10.

[6]孟源北，樊明成.發展混合所有制職業院校的若干思考[J].中國高教研究，2016（5）：92-96.

Exploration and Practice of Implementation of Mixed Ownership in Higher Vocational Colleges

——The Case of Higher Vocational Colleges in Zhejiang Province

Yan Xinqiao

Abstract Under the background of supply-side reform， the exploration and practice of mixed ownership in higher vocational colleges is an important breakthrough of higher education system and mechanism reform in China. The thesis reviews the types of mixed ownership in higher vocational colleges， analyzes the running status of mixed ownership higher vocational colleges in Zhejiang province， analyzes the main problems from angles of government， colleges and enterprises， propose appropriate strategies and paths.

Key words higher vocational colleges； mixed ownership school-running； PPP； Zhejiang Province

Author Yan Xinqiao， assistant dean of Ningbo City Vocational and Technical College（Ningbo 315100）