為安全監管工作提些建議

謝英暉

黨的十八大以來，我國安全生產監管更加專業化、法治化和精準化。為了更好地做好安全生產監管工作，就一些需改進之處，提出以下建議。

政策法規制定實施需加強評估

隨著安全監管工作力度的加強，各級安全綜合監管和行業安全監管部門頒布了一系列法規規章標準及規范性文件，為安全生產工作奠定了基礎，發揮了重要作用。但一方面存在有關法規規章標準及規范性文件數量繁多、內容重復現象，另一方面又存在不夠嚴謹與完善的問題。如何在滿足需要前提下，做到法規標準邏輯清晰、簡明完善、使用方便、措施管用，尚需改進。在科學公開立法，加強立法調研和立法民主的同時，需進行立法預評估和立法后評估，立法預評估是在立法前評估法規規章標準及規范性文件的合法性、合理性，后評估是指文件頒布實施一段時間后，評估其成效與問題，以提高立法質量。各級安監部門在出臺政策時，應充分評估一個文件的落實，一項措施的實施，政府層面、企業層面除經費投入，還需投入多少人力、時間和精力，否則易導致形式主義。

在依法治國和市場經濟條件下，企業管理自主權應得到保證，簡政放權防止政府干預過多，管了不該管的事，反而牽扯了本來有限的人力、時間和精力，不利于安全監管及時到位。諸如安全經費的提取、安全管理機構設置的規格及人員的配備，應根據企業的規模、風險性質、硬件設施、員工素質和管理水準等現有條件而異，難以科學界定。政府可通過執法監督倒逼企業在安全投入、機構設置和人員配備上滿足安全生產的需求，政府監管重在監督，輔之以適度的管理要求，至于具體采用的管理方式方法應以指導性、推薦性為主，一地一家或者數地數家企業成功的經驗可借鑒學習靈活運用，對于其他企業并不一定是最好最適合的，不宜簡單照搬套用和強制推廣，更不宜將其直接寫入規范性文件甚至部門規章列為強制性要求。

以開闊視野

推進安全生產標準化工作

以GB/T33000-2016《企業安全生產標準化基本規范》（簡稱《規范》）為核心的一系列安全生產標準化規范，包括《金屬非金屬礦山安全標準化規范》《發電企業安全生產標準化規范及達標評級標準》《煙草企業安全生產標準化規范》等，實質上是安全生產管理體系的一種，屬于標準化管理范疇，是落實安全生產法規標準的手段之一，并非安全生產標準化本身，推進安全生產標準化建設與推進《規范》等標準化規范是兩個不同概念。安全生產標準化建設是法律法規的強制性要求，但《規范》等標準化規范是推薦性標準，并非強制要求，是安全生產標準化建設的一種方式方法。市場經濟社會里，企業有權根據自身特點選擇適合自身管理模式，政府部門不能越俎代庖。目前頒布的《規范》及行業安全生產標準化規范，只是安全生產標準化建設的方法之一，這些標準本身并非最好（包括邏輯和架構），也并非最適合企業的。安全生產標準化建設是廣義的，是指企業在生產經營活動中遵守相關標準規定，但具體選擇哪種管理方法和模式來達到此要求，則屬于企業自主經營權范疇。除了《規范》之外，GB/T28001-2011《職業健康安全管理體系規范》、ILO-2001《國際勞工組織職業安全健康管理體系導則》、OHSAS18001-2007《職業健康安全管理體系評價標準》，國際標準化組織正在制定的ISO45001《職業安全健康管理體系規范》，以及殼牌、杜邦、中國海油等國際國內著名公司也頒布了自己的職業安全健康管理體系標準，管理體系是公認的整合內部資源、建立良好運行機制、實現自我發現自我糾正自我完善的最佳工具之一。職業安全健康管理體系來自于企業的探索和實踐，經總結提煉成為推薦性標準，為企業安全管理提供了有力指導，是企業安全生產長效機制建設的核心和主要手段。國家安全監管總局2016年開始力推的風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，都統一在上述各種管理體系標準的要求當中。

安全監管部門應高屋建瓴，視野更加開放，鼓勵企業發揮自主管理主動性、積極性和創造性，探索最適合自身的安全管理模式。希望用一個標準模式實現管理的規范化，初衷是好的，但絕對化的做法往往會適得其反。

世界各國均由安全監管部門代表政府負責職業安全健康管理體系標準的制定和指導管理，各國政府安全監管部門自2014年以來正積極參加ISO45001標準的制定，而我國安監部門卻被置身事外。安監部門應爭取拿回職業安全健康管理體系的主導權和管理權，積極參與ISO45001標準的制定，這項工作本來一直由國家安監局推動并主管，直到2004年被轉給國家質檢總局。對比世界英日美等各國情況，這一劃轉是不太恰當的，缺乏專業部門的支撐和主管，不利于工作的推進，國家安全監管總局另起爐灶，導致兩套安全管理體系并行，浪費企業資源，也難以在企業形成一套簡潔、清晰、全面、透徹的安全管理體系。

改進問責 考核及統計

安全生產統計數據是安全監管監察的重要基礎，是制定安全生產政策法規的重要依據，為安全監管監察工作提供可靠信息支持和科學決策依據。統計工作本身的困難及事故問責的壓力，導致生產安全事故統計數據的完整準確更加困難，2015年國家統計局公布2014年的工礦商貿從業人員十萬人死亡率為1.328，2017年公布的2015年工礦商貿從業人員十萬人死亡率為1.017，2016年工礦商貿從業人員十萬人死亡率為1.702。對比同一時期世界主要工業化國家的統計數據，世界安全績效第一的英國，從業人員十萬人死亡率是0.5，第二位的德國是1.0，日本是1.6，美國是3.3，新加坡是2.6，我國臺灣地區是2.5，我國公布的數據可能會導致國際社會誤解和疑問，認為中國的數據已達到一流發達國家水準，處于世界先進行業，與我國提出到2020年安全生產水準達到中等發達國家水平有矛盾，也與我國重特大事故頻發、高危行業企業數量眾多的現狀不相符。當然每個國家的統計方法、適用范圍、產業分布等領域均有差異，英德日美等國統計的是全行業從業人員十萬人死亡率，我國統計的是工礦商貿領域，相比少了第一產業的農林牧漁和除商貿之外的第三產業。第一產業和第三產業的風險及事故發生率低于第二產業，從業人員十萬人死亡率應低于工礦商貿領域從業人員十萬人死亡率，如擴大統計的行業范圍，我國從業人員十萬人死亡率應更低。雖然一些地方存在漏報瞞報事故現象，但中央政府從未在安全事故統計數據中造假，我國的統計數據不能完全真實準確反映安全生產現狀是客觀存在的，其中一個原因是2001年事故統計數據不夠準確，之后每一年度下達的事故死亡控制指標又是以此為基準要求逐年下降的。

為更好解決統計數據真實性、準確性、完整性和及時性的問題，2017年國家安全監管總局不再下達各省市事故死亡人數控制指標，問責思路從單純統計數據轉向失職追責盡職免責，同時推行生產安全事故直報制度，這是很好的措施，盡管將來的數據可能較之前些年度會有上升，但能更完整真實地體現我國安全生產的現實。

編輯 邊 安