厘清綜合監(jiān)管職責 打好“組合拳”

趙原

2017年，綜合監(jiān)管工作有哪些重點？針對目前大家關(guān)注的“綜合監(jiān)管職責邊界不清”“事故調(diào)查追責范圍擴大化”等熱點問題，有哪些解決措施？

2017年3月30—31日，全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作會在安徽合肥舉行。國家安全監(jiān)管總局黨組副書記、副局長付建華參加會議并講話。

安全生產(chǎn)形勢嚴峻

付建華指出，過去的一年來，在各地區(qū)、各部門、各單位的共同努力下，特別是在安監(jiān)部門強有力的推動下，全國道路交通、建筑施工、消防、水上交通等重點領(lǐng)域安全生產(chǎn)形勢繼續(xù)保持了總體穩(wěn)定、趨于好轉(zhuǎn)的態(tài)勢。尤其是2016年全年未發(fā)生重特大火災事故，為新中國成立以來首次。但目前綜合監(jiān)管工作面臨的形勢依然嚴峻復雜，主要表現(xiàn)在以下五個方面：

安全生產(chǎn)形勢不容樂觀。一方面事故總量仍然偏大，另一方面重特大事故尚未得到有效遏制。特別是湖南郴州“6·26”特別重大道路交通事故、江西豐城“11·24”特別重大坍塌事故、2017年2月連續(xù)發(fā)生的兩起重大火災事故，造成重大人員傷亡，給人民群眾安全感造成巨大沖擊。

相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱。一方面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，加大事故風險；另一方面行業(yè)發(fā)展迅速，但安全基礎(chǔ)薄弱。如2017年2月5日浙江天臺足浴店重大火災事故，目前已查明事故直接原因為：該足浴中心2號汗蒸房西北角墻面的電熱膜導電部分出現(xiàn)故障，產(chǎn)生局部過熱，溫度持續(xù)升高，引燃周圍可燃物并蔓延成災。該起事故暴露出電熱膜標準不健全的問題，而據(jù)公安部消防局統(tǒng)計，全國有近5萬家單位采用電熱膜取暖，這一問題背后存在著巨大的隱患。

部分行業(yè)領(lǐng)域暴露出一些新問題。電力建設方面，江西豐城“11·24”特別重大坍塌事故，暴露出企業(yè)主體責任不落實、施工現(xiàn)場不按標準施工、電力行業(yè)監(jiān)管缺失等問題；民航方面，上海虹橋機場兩機沖突事件，某種程度上暴露了當前空中管制過多依靠人工采集信息和決策的問題，空管信息技術(shù)手段發(fā)展滯后，成為潛在的安全風險和隱患；鐵路方面，在高鐵安全保護區(qū)內(nèi)私搭亂建、強行施工作業(yè)、生產(chǎn)儲存易燃易爆物品等違法違規(guī)行為時有發(fā)生，如京滬高鐵濟南西段“11·29”列車停運事件，起因是京滬高鐵附近一家工廠的混凝土添加劑車間罐體發(fā)生爆炸，爆炸碎片飛落到高鐵軌道上與隨后通過的高鐵列車發(fā)生剮撞，險些釀成惡性事故。

綜合監(jiān)管運行機制尚不健全。比如，2016年國務院安委會巡查組發(fā)現(xiàn)，有的省一些部門以“三定”方案未明確安全監(jiān)管職責為由，不積極履行行業(yè)監(jiān)管責任，有的領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管存在交叉和空白，推諉扯皮的現(xiàn)象還時有發(fā)生等。

落實企業(yè)主體責任任重道遠。如廣東省東莞東江口預制構(gòu)件廠“4·13”起重機傾覆重大事故中，事故單位特種設備作業(yè)人員長期無證作業(yè)，工人居住的組合房設置在起重機覆蓋范圍內(nèi)；貴州安順“8·20”重大道路交通事故中，運輸企業(yè)未按規(guī)定設置專門的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)，未足額配備專職安全管理人員，動態(tài)監(jiān)管形同虛設，事故車輛長期違法開展包車業(yè)務；湖南彬州“6·26”特別重大交通事故中，運輸企業(yè)非法自行打印事故車輛當天的市際旅游包車客運標識牌，發(fā)現(xiàn)車輛衛(wèi)星定位裝置異常的問題后未及時處理，仍然違規(guī)安排從事道路運輸經(jīng)營活動。

綜合監(jiān)管需打好“組合拳”

付建華指出，2017年，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作要堅持以防范遏制重特大事故為重點，著力打好重點行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)專項治理“組合拳”。

道路運輸方面：以道路客運和生命防護工程為重點。繼續(xù)會同交通運輸、公安等部門深入開展“道路運輸平安年”活動；推動公路安全“生命防護工程”建設；會同農(nóng)業(yè)部、公安部聯(lián)合開展為期半年的變型拖拉機專項整治；推動完善道路交通安全法律法規(guī)體系等。

建筑施工方面：以防坍塌事故和標準化建設為重點。協(xié)調(diào)推薦住建等部門開展防范土方、模板支撐系統(tǒng)、起重機械坍塌專項治理行動；推進建筑施工標準化建設；繼續(xù)會同相關(guān)部門在公路水運工程建設領(lǐng)域開展“平安工程”創(chuàng)建活動；協(xié)調(diào)配合相關(guān)部門推廣裝配式建筑的應用等。

消防方面：以電氣火災預防為重點。針對近年來電氣火災高發(fā)勢頭，國家安全監(jiān)管總局擬配合公安部消防局，以國務院安委會名義部署開展為期3年的電氣火災綜合治理。

水上安全方面：突出重點水域和重點船舶，推進平安船舶創(chuàng)建和涉漁三無船舶專項治理。

鐵路方面：配合相關(guān)部門對鐵路沿線隱患認真排查，嚴厲打擊危害高速鐵路運行安全的私搭亂建等各類非法違法行為。特別要防止類似京滬高鐵濟南西段“11·29”列車停運事件再次發(fā)生。

民航方面：配合民航部門落實相關(guān)部門民用機場凈空保護職責，督促通航生產(chǎn)經(jīng)營單位嚴格落實安全生產(chǎn)主體責任等。

電力方面：配合相關(guān)部門督促電力企業(yè)全面落實安全生產(chǎn)責任制，加強風險管控體系建設等。

厘清綜合監(jiān)管職責

形成“一盤棋”

在會后討論中，多數(shù)省級安監(jiān)局相關(guān)負責人都提出了希望國家盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)和文件，厘清綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的職責邊界，解決長期以來部分地區(qū)綜合監(jiān)管工作沒有形成“制度化”運行機制，行業(yè)主管部門成了“甩手掌柜”，安監(jiān)部門成了“籮筐”等問題。

對此，付建華回應，《中共中央 國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）第五條，就厘清綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管關(guān)系作出明確規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責安全生產(chǎn)法規(guī)標準和政策規(guī)劃的制定修訂、執(zhí)法監(jiān)督、事故調(diào)查處理、應急救援管理、統(tǒng)計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作，承擔職責范圍內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)和職業(yè)健康監(jiān)管職責。”因此，涉及有主管部門行業(yè)領(lǐng)域，安監(jiān)部門應當牢牢把握綜合監(jiān)管的內(nèi)涵，著力點就在于運用法規(guī)規(guī)劃制定、統(tǒng)計分析、事故調(diào)查等綜合手段，將其他有主管部門行業(yè)領(lǐng)域納入全國安全生產(chǎn)大局中統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進，指導督促其加大安全監(jiān)管工作力度。

就如何處理綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系上，付建華也給地方安監(jiān)部門提出建議：要按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”和“誰主管誰負責”的原則來確定部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責。“既要避免職責交叉，同時又要防止推諉卸責，這既是日常監(jiān)管中履職的原則，也是事故調(diào)查中責任追究的原則。”安監(jiān)部門需要做的，就是要加強統(tǒng)籌指導協(xié)調(diào)，大力推動行業(yè)監(jiān)管責任的有效落實，把行業(yè)監(jiān)管部門推到安全監(jiān)管“第一線”，讓他們行動起來、緊張起來，充分發(fā)揮好主力軍作用。

《意見》第九條也明確規(guī)定了：“各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門承擔本級安全生產(chǎn)委員會日常工作，負責指導協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查考核本級政府有關(guān)部門和下級政府安全生產(chǎn)工作，履行綜合監(jiān)管職責。”因此，付建華強調(diào)，各地要在安委會體系框架下，加強對全局性的問題研究和謀劃，主動當好地方政府領(lǐng)導的“參謀助手”；要按照安委會的統(tǒng)一部署，以“巡查考核”為重要手段，抓好對下級政府和同級部門安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查，督促相關(guān)部門切實落實行業(yè)監(jiān)管責任；要抓好跨行業(yè)、跨領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作的指導協(xié)調(diào)，督促形成各司其職、各負其責的工作合力。

在這其中，“協(xié)調(diào)”是綜合監(jiān)管制度設計的核心和價值所在，是凝聚部門合力、形成統(tǒng)一整體的重要手段。要進一步健全完善實踐中行之有效的“工作通報、聯(lián)席會議、建議函告、聯(lián)合督查、巡查考核”等工作制度，協(xié)調(diào)推動相關(guān)部門建立密切配合、信息共享、協(xié)調(diào)順暢、增強合力的工作機制，形成安全監(jiān)管“一盤棋”的格局。

發(fā)揮事故調(diào)查推動作用

在討論中，重慶市安監(jiān)局總工程師何建平提出，目前在地方上，較大事故調(diào)查處理結(jié)果，多數(shù)除了對企業(yè)罰款就是對監(jiān)管部門追責，沒有嚴格按照“兩高”的司法解釋，對事故單位主要負責人及相關(guān)責任人追究刑事責任，處罰沒有形成強大的震懾力。所以近兩年重慶對事故調(diào)查處理突出了追究刑事責任，希望讓企業(yè)形成敬畏感。他還建議：通過事故調(diào)查處理，反思法律法規(guī)和標準體系中存在的問題和漏洞，修改現(xiàn)有的標準體系，在設計制造環(huán)節(jié)從源頭加強事故防范。

湖南省安監(jiān)局副局長羅德龍?zhí)岢觯Ｍ麌野踩O(jiān)管總局能夠推動高層開展科學問責，解決目前存在的無論事故所屬哪個行業(yè)都對安監(jiān)部門人員問責泛濫的現(xiàn)象，重建安監(jiān)系統(tǒng)形象。

深圳市安監(jiān)局副局長董吉孝也認為，目前事故調(diào)查存在追責范圍擴大化的問題，希望國家層面各部委聯(lián)合出臺事故調(diào)查的相關(guān)指導意見，對于追責的范圍和程度進行規(guī)范。

付建華針對事故調(diào)查對綜合監(jiān)管工作的推動作用也提出了明確要求：強化應急處置和事故調(diào)查，發(fā)揮好事故調(diào)查在推動安全生產(chǎn)工作中的作用，加強對典型案例深入分析，加強對整改措施的督促檢查，切實把事故教訓轉(zhuǎn)化為推動安全生產(chǎn)工作的動力。加強媒體輿論引導，更加突出應急處置的及時有效。加強技術(shù)原因調(diào)查，更加突出技術(shù)層面的深度分析，例如分析事故背后的隱性問題；如何加強和改進技術(shù)防范措施；查找現(xiàn)行法規(guī)標準和制度的漏洞，提出改進建議，為推動修改完善相關(guān)法規(guī)標準提供支撐等。加強管理原因調(diào)查，更加突出織密安全生產(chǎn)責任體系，尤其是深入分析企業(yè)主體責任、部門監(jiān)管責任、屬地監(jiān)管責任方面存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，以及綜合監(jiān)管方面存在的漏洞和不足。吸取事故教訓，更加突出警示教育的及時性和整改措施的有效性。

編輯 趙 原