重視經濟轉型期的安全生產工作

我國各類生產安全事故起數和死亡人數在經歷了2002年的峰值后開始下降，到2016年已經實現連續14年的“雙下降”。充分肯定成績的同時，我們也要認識到，安全生產的基礎還很不牢固。

我國各類生產安全事故起數和死亡人數在經歷了2002年的峰值后開始下降，到2016年已經實現連續14年的“雙下降”。2016年的億元GDP事故死亡率、工礦商貿10萬從業人員事故死亡率、煤礦百萬噸死亡率、道路交通萬車死亡率等反映安全發展水平的四項主要相對指標也是歷史新低。這一局面與一直以來中央高度重視安全生產工作，國務院及地方各級人民政府嚴格落實《安全生產法》的要求，加強安全生產監督管理，全社會的安全生產意識明顯提高，生產經營單位的安全生產主體責任不斷增強是分不開的，同時也符合生產安全事故隨著經濟發展呈現從事故多發到逐步下降的一般規律。

我們在充分肯定成績的同時也要認識到，安全生產的基礎還很不牢固。特別是當前，在經濟發展轉型期和經濟下行壓力加大的雙重作用下，長期積累的矛盾和問題可能會集中暴露。比如，經過多年的高速發展，許多行業企業的設施、設備老化甚至“超期服役”，加之安全生產歷史欠賬多，潛在風險加大；在企業生產經營面臨困難的情況下，重發展輕安全的傾向又有抬頭，違規違紀生產，減少安全生產投入，安全隱患增多；新經濟業態、新材料、新工藝、新設備的安全生產標準滯后，缺乏相應的經驗和辦法，安全管理有盲區；安全生產管理體制改革中，政府、企業、行業和市場的關系銜接不好，安全監管有漏洞。因此，必須要保持清醒的頭腦，認真分析當前安全生產的形勢并有針對性地研究解決對策。

困難企業和中小企業的

安全隱患突出

2015年以來，受經濟下行壓力，部分企業經營困難，安全生產工作也受到影響。在地方調研中了解到，一些確有困難的企業難以按照要求提取安全生產費用，有能力的企業也借機不提或少提。據有關部門在一些地方的調查，2015年工礦企業沒按照規定提取安全生產費用的占到60%以上；由于資金緊張，企業不及時更新和維修不符合安全生產要求的設施和設備，不按規定開展安全生產技能培訓，不為職工提供勞動防護用品等現象時有發生。

在重視普遍性問題的同時，有兩類企業需要特別關注：一是處于停產、半停產狀態的企業。由于受市場和國家產業結構調整的影響，有相當一部分企業停產、停工，特別是一些煤炭、鋼鐵、化工等受產能限制的企業開工不足或關門，廠房、場區處于半閑置狀態，對設施、設備和廠區的安全生產檢查工作放松管理，一旦需要開工生產，很容易產生安全事故。2016年上半年，煤炭、鋼材價格逆勢上漲，部分企業匆忙開工生產，發生多起安全生產事故，其中有些就是由于安全生產工作間斷造成的。由于經濟困難，一些地方政府部門也放松了對企業的安全生產監管工作，對企業的違法違規行為睜一只眼閉一只眼。

二是中小企業。在落實安全生產責任方面，中小企業本來基礎就比較差，遭遇經濟下行，更是雪上加霜，容易放松安全生產工作。中小企業的安全生產工作在很多地方是薄弱環節。一些地方在追責壓力下，把重點放在那些容易發生重特大事故的領域，在抓高危行業和規模以上企業的同時，對中小企業重視不夠。而且中小企業點多面廣，地方政府的監管能力不足，抓中小企業安全生產工作往往感到無從下手。這些困難企業和中小企業存在的安全生產問題需要引起高度重視。

多年積累的安全隱患進入

風險高發期

改革開放以來，我國已經實現了從工業化初期向中期、中后期的過渡，在這個發展階段最顯著的特征就是“快”和“粗”。“快”是說我們只用了三十多年就完成了這個過渡，比發達國家快得多。“粗”是指長期以來經濟發展在注重速度的同時，對發展的質量關注不夠。在快速粗放的發展模式下，全社會缺乏安全生產的意識，安全生產的法律法規不健全，生產經營單位的本質安全水平低、產品質量差、安全生產隱患多。改革開放后，各行業大干快上，很多地方追求“彎道超車”，為了趕進度或完成“獻禮工程”，采取簡易程序上馬，或者是先建設、后審批，“先上車、后補票”的做法，建設項目的規劃缺少安全生產評估，生產過程缺乏安全生產規范要求，埋下了安全隱患。

目前，我國城鎮的大量建筑設施包括公共設施，都于20世紀80年代建成，其中很多進入了設備老化、超期服役的故障高發期，成為重大風險源頭。如大部分城市的地下管網布局不符合安全要求且老化嚴重。地下管網包括城市的供水、排水、排污、供氣、電力、通訊網絡等幾十種管線，涉及規劃、建設、城管、電力、燃氣、自來水、通訊等眾多單位和企業。由于規劃不合理，管理上各自為政，管網之間經常發生因水管砸爆、燃氣挖漏、光纜折斷等引發的安全事故，成為很多城市的地下定時炸彈。早期建設的地下空間、人員密集場所等領域的安全風險隱患也很突出。居民住房建設標準比較低，近年來各地發生的住宅樓倒塌、開裂事故，很多是施工質量差所致。特別是農村住房，存在著缺乏規劃、違章施工、無人監管的問題，安全生產事故頻發。再比如，部分高危行業企業的產業布局和結構不合理，隨著城市擴張，各類加油站、危險化學品生產、儲存單位等危險源與人群密集區域的安全距離被不斷壓縮，發生事故造成了重大人員傷亡和財產損失，如“11·22”青島特別重大輸油管道爆炸事故，造成62人死亡和7個多億的直接經濟損失，“8·12”天津港特別重大火災爆炸事故造成了173人死亡失蹤和近70億的直接經濟損失等。

對新業態 新技術 新工藝

新設備安全生產管理滯后

隨著科技的進步，新業態、新技術、新工藝、新設備快速發展，而我們對新事物的認知和研究還不夠，缺乏相適應的安全生產標準和規范，難以適應新形勢下的安全生產管理要求。《安全生產法》規定，國務院有關部門應當及時制定有關的國家標準和行業標準，并根據科技進步和經濟發展適時修訂。但目前看這項工作比較滯后，許多在生產領域使用的材料、工藝、技術沒有制訂相應的安全標準和操作規范；實踐中使用的標準很多都是20世紀90年代制定的，有的標準頒布實施幾十年而未更新。另外，新業態、新技術、新工藝、新設備在給我們帶來巨大經濟效益、促進經濟發展的同時，對環境、資源和人類健康安全可能帶來什么影響，我們還認識不足。

科學技術是第一生產力，同樣也是安全生產的重要基礎和保障。創新驅動發展戰略在促進經濟發展的同時，也有助于提升安全生產和安全監管的科技含量，增強對新經濟領域中安全生產技術的認識和掌握，提高重大事故風險辨識、預警、控制、救援能力。國家要堅持推動科技強安戰略，建立安全科技支撐體系，開展對新業態、新技術、新工藝、新設備的安全生產理論研究和事故防范的技術裝備研發；提升現代信息技術與安全生產管理的融合度，加快安全生產信息化建設；加大對安全生產科技創新的財稅、金融支持力度；加快組織制定新經濟領域安全生產的國家標準。生產經營單位也要加強對安全生產科技研究和科學預判，努力從源頭上排除隱患，從根本上減少和防止事故的發生。

監管體制機制

不適應安全生產工作的需要

社會主義市場經濟條件下，政府如何實施對安全生產的有效管理，還是一個需要研究探索的課題。隨著市場經濟不斷深入，我們熟悉的計劃經濟體制下的政府管理模式和傳統的行政管理方法肯定不適應了，需要改革。在當前經濟轉型期，國家加大了行政審批制度改革的力度，涉及安全生產管理領域的行政審批制度也有很大調整。2014年國務院取消了13項安全生產領域的行政審批，2015年取消了1項，2016年取消了4項。在充分肯定改革必要性的同時，也要注意避免在安全生產監管過程中出現盲區和漏洞，特別是要避免在取消了事前行政審批的同時，因事中、事后的行業監管和市場監督機制沒有建立起來，而出現無人管理的盲區。國務院提出，到2020年，要實現安全生產法制體制機制基本成熟定型，安全生產總體水平與全面建成小康社會目標相適應，目前來看面臨的挑戰還不小。從轉變政府職能的方向上看，政府在安全生產管理領域的工作重點應該放在研究和制定安全生產的法規制度、編制發展規劃、實施公共救援服務等市場失靈、具有較強外部性的領域，以及推動落實生產經營單位的安全生產主體責任上。管理方式上需要適應市場主體數量和結構上的變化，由主要依靠行政手段逐步向依法規范的方向轉變，將各類企業都納入管理范圍，并且更多地借助市場和社會的力量。

（本文作者烏日圖，系全國人大常委會委員、財經委副主任委員。）

實習編輯 宋亞欣